Con la sentenza 15 marzo 2024, n. 1047, il Tar per la Sicilia, sez. staccata di Catania, sez. V, si è pronunciato su un ricorso contro la procedura di co-progettazione, avviata da un comune siciliano per l’organizzazione e la gestione dell’accoglienza migranti.

La scelta dei soggetti (cooperative sociali) all’esito del percorso di co-progettazione è avvenuta in seguito ad un sorteggio, in quanto alla parità dei punteggi di gara.

La società cooperativa sociale ricorrente ha:

1. lamentato l’assenza ovvero la mancanza di una serie di elementi e presupposti nelle proposte elaborate dalle società cooperative che sono state sorteggiate;
2. ritenuto che la procedura fosse da ricondurre alla disciplina del Codice dei contratti pubblici

Il Tar, respingendo il ricorso, ha riconosciuto il “carattere apparentemente concorrenziale” della procedura in parola, svoltasi “attraverso valutazione comparativa della documentazione presentata da ciascuno dei partecipanti” e ha ritenuto che dovesse essere verificata “l’esclusione del carattere e della finalità lucrativa” dell’attività di accoglienza, così come dedotta nell’avviso di co-progettazione, per la quale è stato previsto il “mero rimborso delle spese rendicontate”.

Dopo aver ricostruito il quadro normativo e interpretativo che legittima il ricorso alle procedure collaborative di cui al Codice del Terzo settore (segnatamente, il d.l. n. 76 del 2020; la sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020; il parere del Consiglio di Stato n. 802 del 3 maggio 2022; le linee guida ministeriali n. 72/2021; la delibera ANAC n. 585 del 19 dicembre 2023), il Tar ha rigettato il ricorso, statuendo quanto segue:

1. la co-progettazione integra un rapporto di collaborazione sussidiaria che caratterizza le attività solidaristiche del Terzo settore;
2. la co-progettazione instaura un rapporto incentrato su forme di condivisione e collaborazione nella realizzazione di interventi e servizi, nettamente distinto da quello di competizione e confronto concorrenziale disciplinato dal Codice dei contratti pubblici;
3. nel caso di specie, l’avviso era rivolto alla predisposizione e realizzazione di un servizio sociale di assistenza dei minori non accompagnati;
4. la co-progettazione non contempla alcuna forma di remunerazione, che distingue la procedura da quelle aventi finalità lucrative;
5. per l’attività di co-progettazione non è previsto alcun rimborso, a differenza di quanto previsto la progettazione a valle del procedimento;
6. l’avviso prevedeva che “nessun corrispettivo o rimborso sarà dovuto ai partecipanti alla selezione per le attività preparatorie e di coprogettazione”;
7. la procedura in se legittima la predisposizione di appositi piani educativi individuali soltanto a seguito di una contestuale “approfondita analisi di contesto dei fenomeni migratori”.

La sentenza in parola permette di svolger alcune, brevi considerazioni di carattere generale. In primis, occorre evidenziare che i giudici amministrativi siciliani hanno ribadito i profili che differenziano le procedure di natura concorrenziale da quelle cooperative. Tuttavia, il richiamo alla gratuità dell’attività svolta, intesa quale “aumento patrimoniale in favore della collettività” rischia di confondere il quadro di riferimento in cui la co-progettazione si realizza, in specie in contesti in cui gli Enti del terzo settore, in particolare quelli costituiti in forma imprenditoriale, quali le cooperative sociali, sono impegnate nella realizzazione, gestione ed erogazione di veri e propri servizi e attività, che assicurano i livelli essenziali delle prestazioni, come nel caso in argomento. Invero, il mero rimborso delle spese, tipico riconoscimento di natura economica nell’ambito delle convenzioni ex art. 56 del Codice del Terzo settore, non a caso sottoscritte con Enti del terzo settore, segnatamente, le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, che si reggono in prevalenza sull’apporto e contributo di volontari, non corrisponde al contributo ex l. 241/90, normativa richiamata nell’art. 55 del medesimo CTS e, più volte, menzionato anche in recenti documenti di soft law (cfr. Nota del Direttore Generale dell’Agenzia per la Coesione Territoriale – 26.09.2023).

In secondo luogo, la co-progettazione oggetto del ricorso ha previsto la “selezione” delle proposte progettuali in ragione della documentazione presentata dai singoli partecipanti. Sul punto, sembra opportuno richiamare l’attenzione sul fatto che, se, da un lato, la procedura di co-progettazione può individuare quale obiettivo finale l’individuazione di un soggetto “gestore”, dall’altro, non può revocarsi in dubbio che una selezione, parametrata all’assegnazione di punteggi, risulti simile ad una procedura concorrenziale. Di qui, la necessità dei giudici di individuare nell’assenza di remunerazione l’elemento discriminante per verificare se la procedura di co-progettazione in parola dovesse o meno essere ricondotta, invece, nelle procedure competitive di cui al d. lgs. n. 36/2023.

Da ultimo, appare opportuno segnalare che la procedura di co-progettazione è stata individuata quale soluzione per organizzare, gestire ed erogare un servizio, precedentemente oggetto di affidamenti ai sensi del Codice dei contratti pubblici. Ciò significa che l’ente locale, come peraltro altri in questi ultimi anni (si pensi, all’esempio del Comune di Bologna che, attraverso l’ASP Città di Bologna, ha realizzato il Sistema di Accoglienza Integrazione), ha ritenuto adeguata la procedura di co-progettazione anche per servizi e attività “strutturati” e non più soltanto sperimentali, ma specifici, come richiesto dall’art. 55 del Codice del Terzo settore.