Deboli, svantaggiati  -  Alceste Santuari  -  16/11/2021

Le organizzazioni di volontariato possono partecipare alle gare d’appalto anche se non sono iscritte al Registro delle imprese – Tar Puglia 1635/21

Nonostante la loro qualifica di Enti del Terzo settore, che le legittima a sottoscrivere convenzioni con gli enti pubblici ex art. 56 del Codice del Terzo settore, alle organizzazioni di volontariato è permesso partecipare alle gare d’appalto

Gli Aeroporti di Puglia spa ha indetto una procedura negoziata, sotto soglia di rilevanza comunitaria nei settori speciali, per l’affidamento del servizio di primo soccorso sanitario aeroportuale presso lo scalo di Brindisi. Nella lettera di invito era previsto che “il concorrente, a pena di esclusione” doveva essere iscritto, “se dovuto, nel registro della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura per un settore di attività compatibile con quello del servizio da affidare e pertinente alla categoria merceologico in cui risulta iscritto”.

Alla procedura competitiva partecipavano una cooperativa sociale e un’organizzazione di volontariato. Quest’ultima aveva ufficialmente comunicato che non era in possesso dell’iscrizione alla CCIAA e che, parimenti, non poteva provare l’iscrizione al Runts (registro unico nazionale del terzo settore) in quanto non ancora operativo. La medesima associazione poteva provare, invece, l’iscrizione nell’albo regionale delle organizzazioni di volontariato, conditio sine qua non per la trasmigrazione automatica delle stesse OdV nel Runts.

In ragione dell’offerta economica presentata (ribasso offerto), la stazione appaltante – considerata la non iscrivibilità dell’associazione presso il Registro delle Imprese – ha assegnato il servizio in oggetto all’organizzazione di volontariato.

Avverso tale aggiudicazione ha presentato ricorso la cooperativa sociale, ritenendo violate le disposizioni contenute nell’art. 11 del Codice del Terzo settore (relativo all’iscrizione degli Ets nel registro delle imprese), nell’art. 5 (relativo alle attività di interesse generale), nell’art. 6 (relativo alle attività diverse), nell’art. 17 (relativo all’attività di volontariato negli Enti del Terzo settore), nell’art. 33 (relativo alle risorse) e, infine, nell’art. 56 (relativo alle convenzioni con le OdV e le APS).

Il Tar Puglia, sez. Lecce, sez. I, con la sentenza n. 1635 del 15 novembre 2021, ha rigettato il ricorso, così motivando la propria decisione:

  1. La lettera di invito specificava che l’iscrizione alla CCIAA era obbligatoria, se dovuta;
  2. Tale obbligo non rileva nel caso di specie in quanto l’associazione non esercita un’attività economico-imprenditoriale prevalente, circostanza che imporrebbe all’associazione medesima di risultare iscritta nel Registro delle imprese (oltre che nel Runts);
  3. Lo statuto dell’organizzazione di volontariato contiene il divieto di distribuzione degli utili, esprime le finalità di interesse generale perseguite nell’esercizio dell’attività di volontariato e anche quelle secondarie assentite dal d. lgs. n. 117/2017;
  4. La partecipazione alle gare delle associazioni non iscritte alla CCIAA e che, quindi, non presentato una struttura organizzativa d’impresa e non assicurano una presenza regolare sul mercato è stata confermata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza 23 dicembre 2009 nella causa n. 305/2009;
  5. L’ANAC ha confermato che l’iscrizione alla CCIAA non è requisito necessario ed indefettibile per la partecipazione alle gare pubbliche e che l’iscrizione alla CCIAA, ove non imposta dalla legge per l’espletamento dell’attività oggetto di gara, non preclude la partecipazione dei soggetti che ne siano privi;
  6. Le disposizioni di cui la società ricorrente ha lamentato la violazione sono inconferenti al caso di specie;
  7. La circostanza che l’organizzazione di volontariato riesca a produrre un margine di utile grazie all’affidamento del servizio non deve leggersi “in contrasto con la natura no profit delle associazioni di volontariato”, in quanto lo statuto chiarisce che gli utili eventuali debbano essere reinvestiti nel funzionamento dell’organizzazione e che il patrimonio in caso di scioglimento sia devoluto in beneficenza.

Dall’analisi della sentenza de qua discendono due riflessioni che di seguito si intendono brevemente svolgere. La prima riguarda la legittimazione di derivazione eurounitaria (anche) per le associazioni di volontariato di partecipare a gare di appalto, in quanto considerate rientranti nella nozione di “operatore economico”. Al riguardo, si evidenzia che le organizzazioni di volontariato tali sono anche se non risultano iscritte al Registro delle imprese, iscrizione che identifica proprio un soggetto imprenditoriale e che non può considerarsi “assorbita” da quella nel Runts.

Se, da un lato, questa ammissibilità amplia la portata di azione delle organizzazioni non profit, dall’altro, non può che suscitare qualche perplessità nell’ambito dell’ordinamento giuridico italiano. A questo riguardo, il Codice del Terzo settore ha inteso individuare un percorso “dedicato” proprio per le Odv, le Aps e gli altri Enti del Terzo settore nei rapporti con le pubbliche amministrazioni. In particolare, nello svolgimento delle proprie attività, OdV e Aps possono “ambire” soltanto a ricevere un rimborso delle spese e non anche un corrispettivo. E questa condizione conduce alla seconda riflessione: la stazione appaltante avrebbe potuto avviare un procedimento ex art. 56 del Codice del Terzo settore per valutare comparativamente tra le OdV (e le Aps) quella maggiormente in grado di assicurare lo svolgimento dell’attività di primo soccorso (fattispecie diversa da quella di trasporto sanitario di emergenza e di urgenza ex art. 57 del d. lgs. n. 117/2017)?

E’ indubbio che la presenza di una somma di denaro da corrispondere a fronte di un servizio da erogare non consente di ricorrere allo strumento convenzionale. Ed è proprio su questo aspetto che forse gli enti pubblici dovrebbero porre attenzione quando decidono che “strada” amministrativa intendono prendere. Ammettere alle procedure ad evidenza pubblica di natura competitiva le organizzazioni di volontariato significa, indirettamente, creare confusione nel “campo” degli accordi convenzionali e, conseguentemente, smentire l’assunto su cui si fonda l’art. 56 del Codice del Terzo settore.


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