Sulla possibilità di modificare lo statuto di una fondazione

Ruolo del Comune e della Regione

Ammissibilità di modifiche che non intacchino lo scopo fondativo

Il Tar Lombardia – Brescia, sez. I, con la sentenza 12 gennaio 2016, n. 41, ha respinto il ricorso presentato da un comune contro la deliberazione con la quale la Regione Lombardia assentiva alle modifiche statutarie proposte dal Consiglio di Amministrazione di una fondazione ex IPAB.

La Fondazione è scaturita dalla trasformazione, nel 2004, in ossequio alla L.R. 13 febbraio 2003, n. 1, dell"IPAB, a sua volta originata dalla fusione di precedenti opere pie. Lo Statuto della Fondazione prevedeva che l"amministrazione della stessa fosse affidata ad un Consiglio di Amministrazione composto da sette membri, quattro nominati dal Sindaco pro-tempore e tre dal Parroco pro-tempore.

Nel 2014, il Consiglio di Amministrazione della Fondazione aveva provveduto a modificare lo Statuto, prevedendo che il Consiglio di Amministrazione fosse composto di cinque membri: uno nominato dal Sindaco, uno nominato dal Parroco, uno nominato dal Comitato Ospiti e Parenti e due dal Consiglio di Amministrazione uscente, scegliendoli tra i propri componenti " al fine di garantire la continuità della gestione". Una delle motivazione per la modifica statutaria è da rinvenire nel diniego opposto dall"Agenzia delle Entrate al riconoscimento della qualifica fiscale di Organizzazione non lucrativa di utilità sociale (ONLUS) a favore della Fondazione richiedente, poiché la presenza di una rappresentanza maggioritaria del comune integrava il requisito dell"influenza pubblica.

Conseguentemente, il Sindaco avviava il procedimento per la revoca dei membri del Consiglio di amministrazione - che, avendo assunto la suddetta deliberazione, avrebbero interrotto il legame fiduciario con il Comune - e per la nomina dei loro sostituti. La suddetta revoca è stata motivata facendo riferimento alla mancata rappresentazione al Comune della volontà del Consiglio di Amministrazione di adottare una decisione fortemente idonea a "comprimere in maniera significativa il potere del Sindaco di nominare un adeguato numero di componenti (riducendo da quattro a uno) in rappresentanza del Comune".

Il Comune ha eccepito:

-) violazione dell"art. 1 della legge regionale Lombarda n. 1/2003, eccesso di potere per violazione e contrasto con le tavole di fondazione e la volontà dei fondatori: il ruolo del Comune sarebbe di primaria importanza nella vita della Fondazione per la volontà stessa dei fondatori degli enti dai quali essa è scaturita. Per converso la motivazione sottesa al cambiamento voluto dal Consiglio di Amministrazione sarebbe del tutto falsa e sviata;

-) eccesso di potere per carenza di motivazione, dal momento che la Regione si sarebbe limitata a prendere atto della modifica approvata dal Consiglio della Fondazione, con la conseguenza che l"atto impugnato o è privo di motivazione o soffrirebbe l"invalidità derivata da quella della illogicità della volontà espressa dal Consiglio di amministrazione;

-) violazione delle tavole della fondazione, perché la modifica statutaria tradirebbe le reali intenzioni perseguite dai membri del Consiglio di Amministrazione, che sarebbe quella di assicurarsi una vera e propria rendita di posizione perpetua mediante l"autonomina di due componenti su cinque, in violazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione;

-) violazione dello Statuto e carenza assoluta di potere, in quanto la Regione avrebbe trascurato di considerare che, come comunicato dal Comune, il Consiglio di Amministrazione proponente la modifica votata era decaduto.

Il Comune ha pertanto:

- contestato la riduzione del numero dei membri del Consiglio di Amministrazione, atteso che detta modifica "non parrebbe così determinante nel garantire una maggiore agilità dei processi decisionali";

- evidenziato che "nessuna riforma normativa avrebbe imposto una modifica dei criteri di nomina del Consiglio di Amministrazione";

- ribadito che il recupero della qualifica di Onlus prescinderebbe completamente dal criterio di nomina degli amministratori e non sarebbe dato comprendere come tale modifica potrebbe favorire la raccolta di fondi dei privati e garantire la possibilità di partecipare a gare per bandi pubblici e finanziamenti.

Dal canto suo, la Regione Lombardia ha:

-) eccepito l"improprio riferimento alla legge regionale 1/2003, che regolamentava la trasformazione delle IPAB in Fondazioni, la quale non giocherebbe alcun ruolo nella fattispecie in esame, dal momento che la Fondazione è tale già da oltre dieci anni;

-) ricordato che la l.r. 1/2003 escluderebbe, in capo al Comune, ogni ruolo significativo nella vita già dell"IPAB e, dunque, a maggior ragione, della Fondazione. Tant"è che la designazione dei membri del consiglio di amministrazione era, per definizione, priva di vincolo di rappresentanza (come espressamente previsto dallo Statuto).

I giudici amministrativi lombardi hanno, invece, inteso ribadire che:

-) l"introduzione, da parte del legislatore, del terzo comma dell"art. 2 del DPR 361/2000 ha consentito di superare il problema interpretativo nascente dal testo dell"art. 16 del codice civile che pareva escludere la possibilità di modificare lo Statuto della Fondazione;

-) l"entrata in vigore della norma ora ricordata ha fatto sì che il problema non sia più quello della modificabilità dello statuto, quanto quello dei limiti entro i quali è ammessa la modificazione;

-) non può esser mutato il fine consacrato nello statuto;

-) sono possibili modificazioni che attengono alla struttura organizzativa dell"ente che non pregiudichino lo scopo programmato e che, dunque, siano coerenti con il migliore realizzarsi dello scopo, valorizzando così il nesso di strumentalità della modifica con i fini dell"ente.

In particolare, i giudici amministrativi lombardi, nel riconoscere legittime le modifiche statutarie introdotte, si sono soffermati sulla necessità di addivenire a tali  modifiche in ragione del conseguimento della qualifica fiscale di ONLUS. A giudizio del Tar, "ciò rappresenta un primo, fondamentale e ragionevole giustificativo della censurata modifica dello Statuto, che, dunque, risulta supportata da una motivazione sufficiente a legittimarne l"adozione a prescindere dalla verifica dell"adeguatezza della stessa rispetto al raggiungimento degli altri obiettivi dichiarati."

La scelta operata dal CdA della Fondazione, inoltre, secondo il Tar "appare conforme ai principi ricavabili dalle tavole fondative", dalle quali si può evincere un ruolo "del tutto defilato del Comune - che, peraltro, come chiarito dalla Regione, non ha mai conferito risorse patrimoniali o finanziare alla Fondazione -, con la conseguenza che può, più in generale, escludersi la legittimità di una pretesa ad un intervento pervasivo nella vita della Fondazione attraverso la nomina della maggioranza dei componenti del suo Consiglio di amministrazione."

In questo senso, dunque, il Tar collega la partecipazione economico-finanziaria alla possibilità di designare propri membri all"interno della fondazione.

La sentenza in commento, in ultima analisi, ribadisce

-) la competenza della Regione quale ente tutorio di recepire (rectius: approvare le modifiche statutarie delle fondazioni che operano nell"ambito regionale);

-) la possibilità di proporre modifiche che non snaturino lo scopo degli enti fondazionali, in specie avuto riguardo alle tavole di fondazione;

-) la possibilità di proporre modifiche da parte del CdA delle fondazioni che, finanche incidenti sulla governance interna, permettano un effettivo e adeguato "adeguamento" degli scopi statutari alle circostanze attuali;

-) l""originalità" della fondazione rispetto al comune: in questo senso la fondazione non assume i "connotati" di un organismo strumentale dell"ente locale.

Di qui l"importanza di tenere sempre in debita considerazione le tavole di fondazione e gli scopi perseguiti.