Nel corso dell"iter di approvazione dell"art. 10 della legge n. 328/2000 (si tratta dell"articolo che ha disciplinato la trasformazione delle ex IPAB in Aziende di servizi pubblici alla persona ovvero in fondazioni di diritto privato) ci si chiedeva a quale formula giuridica disponibile nell"ordinamento giuridico italiano fare riferimento per la configurazione delle ASP.

Nella versione precedente a quella che poi sarebbe stata approvata dal Parlamento, il "benchmark" giuridico-organizzativo era stato individuato nella formula dell"azienda speciale. Invero, sia la "prossimità" delle ex IPAB (nuove Asp) alle aziende speciali, enti strumentali degli enti locali, sia l"intenzione di attribuire alle (nuove) ASP autonomia di carattere imprenditoriale, statutaria, organizzativa ed amministrativa, autonomia che caratterizza proprio le aziende speciali, rendevano queste ultime adatte ad essere adottate quale formula anche per le ASP. La tabella che segue intende segnalare i "punti di contatto" intercorrenti tra ASP e aziende speciali:

                         Azienda Speciale                                                         ASP

Forse proprio per quella "strumentalità" troppo prossima agli enti locali, le ex IPAB furono fatte transitare nella formula giuridica delle ASP, enti di diritto pubblico che, come le aziende speciali, hanno mantenuto l"autonomia statutaria, organizzativa, gestionale, amministrativa ecc., ma che si differenziano dalle aziende speciali proprio per l"assenza di un vincolo di dipendenza diretta dagli enti locali. I quali, tuttavia, preme ricordare, possono (rectius: debbono in alcuni contesti regionali) divenire soci delle ASP. Si tratta, pertanto, di una formula di gestione e di erogazione di servizi alla persona a disposizione della programmazione socio-sanitaria regionale e locale, in specie di quella proveniente dalla concertazione contemplata nei piani di zona.

Come abbiamo avuto modo di evidenziare in più di un"occasione su questo sito, taluni provvedimenti normativi hanno inteso disciplinare l"azione e gli interventi delle aziende speciali, attraendo queste ultime nella gamma di divieti e di vincoli derivanti dal rispetto del Patto di stabilità e dei vincoli assunzionali. Carattere esimente per la non applicabilità di tali disposizioni assume il comparto di attività in cui l"azienda speciale è impegnata: invero, le aziende speciali che svolgono attività nel settore sociale, socio-sanitario, socio-educativo e socio-assistenziali sono escluse dai divieti di cui sopra (cfr. art. 114, comma 5-bis, d.lgs. n. 267/2000).

Ed allora le autonomie locali hanno cominciato a chiedersi se, attesi i molti "punti di contatto" tra le due forme giuridiche di ASP e aziende speciali, alle prime non possano essere estese le deroghe previste per le seconde dall"art. 114, comma 5-bis.

Sul punto è intervenuta in due distinte occasioni la Corte dei Conti, sezione regionale del controllo per l"Emilia-Romagna.

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In una prima deliberazione (n. 282/2011/PAR), i magistrati contabili si sono espressi circa la computabilità, tra le spese correnti dell"ente locale, delle spese per il personale assunto direttamente da un"azienda speciale consortile per la gestione di servizi direttamente finanziati da entrate dirette (rette) o dal fondo per la non autosufficienza non riconducibili alle attività istituzionali trasferite dai Comuni al di fuori delle loro dotazione organica.

La Corte dei conti, in quell"occasione, richiamando l"art. 1, comma 557-bis, l. 27 dicembre 2006, n. 296, ha richiamato che costituiscono spese di personale "anche quelle sostenute[…] per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all"ente". Da ciò discende, dunque, il principio secondo cui i comuni devono computare nella propria spesa di personale sia le spese relative al personale trasferito presso l"azienda speciale (consortile), sia, pro quota le spese relative al personale direttamente assunto dall"azienda speciale. E ciò per evitare che una parte degli oneri sostenuti da soggetti esterni all"ente sottoposto al patto di stabilità sfuggano al controllo generale della spesa. I magistrati contabili, inoltre, hanno evidenziato, ancora in quell"occasione, che l"azienda speciale consortile doveva considerarsi alla stregua delle altre società a partecipazione pubblica per quanto riguarda la disciplina di contenimento della spesa pubblica. In altri termini, ad essa debbono applicarsi i principi generali di cui all"art. 97 Cost. in materia di organizzazione e reclutamento del personale alla dipendenza di pubblici uffici (cfr. deliberazione n. 350/2011/PAR).

Richiamandosi alla deliberazione del 2011, la medesima sezione di controllo della Corte dei Conti per l"Emilia-Romagna, in data 14 dicembre 2012 (deliberazione n. 490/2012/PAR), è intervenuta su espressa richiesta del comune di Imola, il quale ha sottoposto all"attenzione dei giudici contabili quanto segue:

• il comune intende computare nella propria spesa di personale sia quella relativa al personale trasferito alla ASP, sia quella relativa al personale assunto direttamente da quest"ultima purché adibito a funzioni comunali;
• l"ASP; cui partecipa il comune di Imola, può considerarsi alla stregua di un"azienda speciale e per ciò risultare esclusa dalle previsioni vincolistiche di cui all"art. 114, comma 5-bis, d.lgs. n. 267/2000 (così come introdotto dall"art. 25, comma 2, lett. a), d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazione, nella l. 24 marzo 2012, n. 27).

Avuto riguardo a sub 1., la sezione di controllo della Corte dei Conti, richiamando la deliberazione del 2011, ribadisce che gli enti locali devono considerare nella propria spesa di personale, oltre a quella relativa al personale assunto direttamente dall"organismo partecipato, che svolga funzioni di competenza dell"ente locale ed i cui costi siano posti a carico del bilancio dell"ente, anche la quota relativa al personale trasferito ad organismi partecipati dall"ente locale, tra i quali debbono ricomprendersi anche le Aziende pubbliche di servizi alla persona.

Con riferimento sub 2., la Corte dei Conti ribadisce:

• la natura giuridica dell"azienda speciale, intesa in specie quale organismo strumentale dell"ente locale, priva di finalità di lucro, dotata di autonomia imprenditoriale, nonché ispirata, nella propria azione, a criteri di economicità, efficienza, efficacia, le cui perdite debbono essere ripianate dall"ente locale da cui promana;
• che le ASP, enti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico, godono di autonomia patrimoniale, statutaria, gestionale, contabile e finanziaria e non perseguono uno scopo di lucro. Anche le ASP, come le aziende speciali, svolgono la loro attività secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l"equilibrio dei costi e dei ricavi;
• che la recente sentenza della Corte costituzionale n. 161/2012 non ha individuato per tali aziende una unica classificazione, evidenziando che esse "mutuano caratteri misti e peculiari sia dalle disciolte Istituzioni che dal contesto programmatorio ed operativo in cui vengono inserite";
• che, conseguentemente, è ragionevole ritenere che le ASP siano configurabili alla stregua delle aziende speciali e che come tali possano godere, in virtù di un"applicazione estensiva delle disposizioni normative di riferimento, delle deroghe previste dall"art. 114, comma 5-bis, d.lgs. n. 267/2000 per le aziende speciali e le istituzioni che operano nei settori socio-assistenziali e socio-educativi.