La continuità assistenziale è una delle componenti dei servizi sociali: specie, quando questi ultimi sono rivolti all’erogazione di servizi i cui beneficiari sono persone fragili o in condizioni di marginalità, la continuità degli interventi assistenziali risulta viepiù essenziale.

La continuità assistenziale, tuttavia, non costituisce per se un elemento che possa legittimare l’inosservanza di un principio caratterizzante gli affidamenti pubblici di servizi, segnatamente, il principio di rotazione. Principio che, tuttavia, in molti casi, rischia di sterilizzare, anzi di compromettere proprio quella continuità assistenziale che i servizi sociali si propongono di realizzare.

L’art. 49 del Codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 36/2023), rubricato “Principio di rotazione degli affidamenti”, al comma 2, prevede quanto segue: “In applicazione del principio di rotazione è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano a oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.” Il successivo comma 5 esenta le pubbliche amministrazioni dall’applicazione del principio in parola quando gli affidamenti siano inferiori a € 5.000.

Escludendo gli affidamenti dei servizi sociali dalla previsione del comma 5, per l’esiguità della somma oggetto dell’attività, i medesimi servizi potrebbero rientrare, almeno in linea teorica, tra quelli cui applicare la previsione del comma 2 sopra richiamato.

Il tema fu affrontato, inter alia, in vigenza del previgente d. lgs. n. 50/2016, dal Tar Lazio, Latina, Sez. I, sentenza 6 marzo 2018, n. 105). Nel caso di specie, la Regione Lazio, con riferimento ai progetti di integrazione e inclusione scolastica e formativa degli allievi con disabilità, aveva specificato che “nella scelta del personale specialistico qualificato le istituzioni scolastiche cercheranno di favorire, ove necessario, la continuità del personale che ha avviato nei precedenti anni scolastici percorsi positivi ed efficaci”. In ragione dello specifico servizio erogato, i giudici amministrativi laziali avevano confermato che la natura del servizio “giustifica con validi argomenti la scelta di chiamare in gara anche i gestori del servizio di assistenza nel precedente anno scolastico, qualora non siano emerse negatività della gestione.”

Il principio di rotazione negli affidamenti dei servizi sociali è stato oggetto di attenzione anche nelle Linee guida ANAC n. 17 del 27 luglio 2022. In quell’occasione, per gli importi sotto soglia eurounitaria, l’Anac ha previsto che “la stazione appaltante specifichi nella motivazione della sua decisione perché le esigenze a questa sottostante non possano essere soddisfatte individuando una durata idonea del contratto o prevedendo, nei documenti di gara, la possibilità del rinnovo del contratto alla scadenza oppure, ancora, attivando la clausola sociale prevista nel contratto collettivo nazionale di riferimento”. Da ciò consegue che l’Autorità ha inteso, anche nel caso degli affidamenti dei servizi sociali, rendere la deroga al principio di rotazione stringente e derogabile soltanto con motivazione vincolata.

Per vero, anche il nuovo Codice dei contratti pubblici non stabilisce una vera e propria deroga al principio di rotazione per gli affidamenti dei servizi sociali, assenza che, spesso, viene fatta notare nei processi partecipativi e collaborativi di cui al Codice del Terzo settore. Tuttavia, un’attenuazione del principio di rotazione è inferibile dalla lettura combinata delle previsioni contenute nell’art. 128, d. lgs. n. 36/2023. Il comma 3 dell’art. 128 recita come segue: “3. L'affidamento deve garantire la qualità, la continuità, l'accessibilità, la disponibilità e la completezza dei servizi, tenendo conto delle esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti, compresi i gruppi svantaggiati e promuovendo il coinvolgimento e la responsabilizzazione degli utenti.” Tra i principi richiamati nel comma 3 citato non appare il principio di rotazione. Il successivo comma 8, prevedendo che: “Per l’affidamento e l’esecuzione di servizi alla persona di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 14, comma 1, lettera d), si applicano i principi ed i criteri di cui al comma 3 del presente articolo.”, ribadisce che gli affidamenti dei servizi sociali possano avvenire anche derogando al principio di rotazione.

Come è stato fatto notare nei giorni scorsi (A. Donato, Il principio di rotazione negli affidamenti di servizi sociali nel nuovo Codice dei contratti pubblici, in Lawforchange, 13 novembre 2023), la mancata menzione del principio di rotazione tra quelli che devono informare l’affidamento dei servizi sociali è giustificata nella Relazione del Consiglio di Stato allo schema di Codice, la quale conferma che tale scelta non è casuale, essendo invece frutto della scelta “in prospettiva liberalizzante” di recepire le istanze degli operatori del settore, “con particolare riferimento alla obiettiva criticità dell’attuazione, nei settori in questione, del principio di rotazione”. Si tratta di un’affermazione “strategica” fondamentale per l’organizzazione, gestione ed erogazione dei servizi in parola: essi, infatti, non soltanto richiedono continuità negli interventi, ma – ricordiamolo anche in questa sede – sono finalizzati, in molti casi, a garantire la fruizione dei livelli essenziali delle prestazioni. Fruizione che richiede stabilità, accessibilità qualificata e affidabilità nel tempo del soggetto erogatore, spesso non lucrativo.

Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del quale gli affidamenti dei servizi sociali devono essere realizzati (cfr. art. 108, comma 2, d. lgs. n. 36/2023) sembra essere un elemento sufficiente a selezionare i soggetti erogatori dei servizi sociali, anche in assenza del principio di rotazione. In quest’ottica, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rispondendo ad un quesito (parere n. 2105 del 5 luglio 2023) sembra aver confermato che nell’affidamento dei servizi sociali il principio di rotazione non rientra tra quelli che le stazioni appaltanti sono chiamate a rispettare.

L’esclusione del principio di rotazione nel sistema degli affidamenti dei servizi sociali acquista una particolare importanza in un momento storico quale quello che stiamo vivendo, caratterizzato dalla necessità, anche sollecitata dalle Missioni 5 e 6 del PNRR, di trovare soluzione, interventi e progettualità capaci di farsi carico di percorsi personalizzati e individualizzati delle persone con fragilità. Le procedure di affidamento, pertanto, una volta assicurato il rispetto dei principi fondamentali cui si ispira l’agire amministrativo, possono contemplare clausole e contenuti finalizzati a garantire la continuità assistenziale. In questo senso, il mancato rispetto del principio di rotazione, che significa che anche il soggetto incumbent possa prendere parte alla valutazione comparativa delle offerte progettuali, non equivale ad affermare un’automatica formazione di monopoli.