Lavoro  -  Redazione P&D  -  15/04/2022

GIUDICI DI PACE: la CGUE riconosce il diritto alle ferie e alla tutela previdenziale e assistenziale ove sia accertata la “comparabilità” con i magistrati ordinari - Emanuela Rosanò

Con la recentissima sentenza del 7 aprile 2022 (causa C-236/20) la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Prima Sezione, si è pronunciata sulla compatibilità con il diritto euro-unitario della normativa italiana che disciplina il rapporto di lavoro dei giudici di pace (L. 21 novembre 1991 n. 374 e s.m.i.). Il rinvio pregiudiziale è stato operato dal Tar per l’Emilia Romagna, Prima Sezione, con ordinanza n. 363/2020 del 01 giugno 2020, nell’ambito di una di una controversia sorta tra PG, giudice di pace, e il Ministero della Giustizia, il Consiglio Superiore della Magistratura e la Presidenza del Consiglio dei Ministri in merito al rifiuto di accertare l’esistenza di un rapporto di lavoro di pubblico impiego, a tempo pieno o a tempo parziale, tra la ricorrente e il Ministero della Giustizia.

In particolare il Giudice Amministrativo ha sollevato le seguenti questioni pregiudiziali:
Se gli artt. 20, 21, 31, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, le direttive n. 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato (clausole 2 e 4), n. 1997/81/CE sul lavoro a tempo parziale (clausola 4) n. 2003/88/CE sull’orario di lavoro (art. 7), n. 2000/78/CE (art. 1, 2 comma 2 lett. a) in tema di parita di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, ostino all’applicazione di una normativa nazionale, quale quella italiana di cui alla legge 374/91 e s.m. e d.lgs. 92/2016 come costantemente interpretata dalla giurisprudenza, secondo cui i giudici di pace, quali giudici onorari, risultano oltre che non assimilati quanto a trattamento economico, assistenziale e previdenziale a quello dei giudici togati, completamente esclusi da ogni forma di tutela assistenziale e previdenziale garantita al lavoratore subordinato pubblico.
Se i principi comunitari in tema [di] autonomia e indipendenza della funzione giurisdizionale e segnatamente l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea ostino all’applicazione di una normativa nazionale, quale quella italiana secondo cui i giudici di pace, quali giudici onorari, risultano oltre che non assimilati quanto a trattamento economico assistenziale e previdenziale a quello dei giudici togati, completamente esclusi da ogni forma di tutela assistenziale e previdenziale garantita al lavoratore subordinato pubblico.
Se la clausola 5 dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE, osti all’applicazione di una normativa nazionale, quale quella italiana, secondo cui l’incarico a tempo determinato dei giudici di pace quali giudici onorari, originariamente fissato in 8 anni (quattro più quattro) possa essere sistematicamente prorogato di ulteriori 4 anni senza la previsione, in alternativa alla trasformazione in rapporto a tempo indeterminato, di alcuna sanzione effettiva e dissuasiva”.

Elementi di fatto e di diritto del giudizio

Il procedimento principale trae origine dal ricorso promosso da una cittadina italiana, ricoprente funzioni di giudice di pace ininterrottamente dal 3 luglio 2002 al 31 maggio 2016 e in attesa di riconferma, volto all’accertamento del diritto alla costituzione di un rapporto di pubblico impiego a tempo pieno o part-time con il Ministero della Giustizia e la conseguente condanna del Ministero al pagamento delle differenze retributive medio tempore maturate, oltre oneri previdenziali e assistenziali o, in subordine, alla condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento dei danni subiti a causa dell’assenza di qualsivoglia tutela assistenziale e previdenziale. A sostegno della propria domanda la ricorrente afferma che vi sarebbe una piena equiparazione, quanto alle funzioni esercitate, del giudice di pace rispetto ai magistrati togati o che comunque ricorrerebbero tutti gli indici tipici di un rapporto di lavoro pubblico di tipo subordinato (dovere di osservanza di un orario di lavoro, retribuzione prefissata erogata mensilmente, dovere di esclusività ad eccezione dell’attività forense al di fuori del circondario, sottoposizione, al pari dei magistrati ordinari, al potere disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura). La normativa italiana sarebbe dunque in contrasto con quella unionale in materia di lavoro, essendo irrilevante -per la nozione comunitaria di “lavoratore” - la qualificazione in termini di onorarietà del servizio.

Contesto normativo e interpretazione del giudice a quo
La figura del giudice di pace è stata istituita con la legge 21 novembre 1991 n. 374, la quale aveva individuato nel termine di otto anni (due mandati da quattro anni) la durata massima del rapporto di lavoro. Il giudice di pace è un giudice ordinario (art. 1 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12) appartenente all’ordine giudiziario (articolo 1, comma 2, legge n. 374/1991) ed esercita la giurisdizione in materia civile e penale e la funzione conciliativa in materia civile” (articolo 1, comma 1, 1. 374/1991), al pari del magistrato di carriera. Con riguardo alla durata dell’incarico con decreto legge n. 115/2005, convertito, con modificazioni, in L. 168/2005, il legislatore ha ampliato l’originario termine di otto anni prevedendo un ulteriore mandato di quattro anni. Successivamente, sino ad oggi, la proroga nell’esercizio delle funzioni è stata continuativamente attuata in base alle leggi che si sono nel tempo succedute.
La giurisprudenza italiana, in particolare della Cassazione,
è costante nell’escludere l’inquadramento della figura del giudice di pace nel rapporto di pubblico impiego.
In particolare, è stato osservato che la categoria dei funzionari onorari, della quale fa parte il giudice di pace ricorre quando esiste un rapporto di servizio volontario, con attribuzione di funzioni
pubbliche, ma senza la presenza degli elementi che caratterizzano l’impiego pubblico. E’ stato, quindi, sostenuto che i due rapporti si distinguono per le seguenti caratteristiche: 1) la scelta delfunzionario, che nell’impiego pubblico viene effettuata mediante procedure concorsuali ed e, quindi, di carattere tecnico-amministrativo, mentre per le funzioni onorarie è di natura politico- discrezionale; 2) l’inserimento nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione, che è strutturale e professionale per il pubblico impiegato e meramente funzionale per il funzionario onorario; 3) lo svolgimento del rapporto, che nel pubblico impiego è regolato da un apposito statuto, mentre nell’esercizio di funzioni onorarie è privo di una specifica disciplina, quest’ultima potendo essere individuata unicamente nell’atto di conferimento dell’incarico e nella natura di tale incarico; 4) il compenso, che consiste in una vera e propria retribuzione, inerente al rapporto sinallagmatico costituito fra le parti, con riferimento al pubblico impiegato e che invece, riguardo al funzionario onorario, ha carattere meramente indennitario e, in senso lato, di ristoro degli oneri sostenuti; 5) la durata del rapporto che, di norma, è a tempo indeterminato nel pubblico impiego e a termine (anche se vi e la possibilità del rinnovo dell’incarico) quanto al funzionario onorario (cfr, ex plurimis, Cass. n. 99/2018 e n. 17862/2016).
Ne consegue, per il giudice di pace, il mancato riconoscimento di ogni forma di tutela di tipo previdenziale ed assistenziale, anche in riferimento alla tutela della salute, della maternità e della famiglia oltre che del diritto irrinunciabile per qualsiasi lavoratore (art. 36 Cost.) alle ferie.
II giudice del rinvio ritiene dubbia
la conformità al diritto dell’Unione di siffatta disciplina in base alla nozione di “lavoratore” -di tipo senz’altro sostanziale- invalsa nell’ambito del diritto dell’UE, svolgendo i giudici di pace funzioni giurisdizionali del tutto assimilabili a quelle dei giudici c.d. togati e/o comunque a quelle di un prestatore di lavoro alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione. Ricorda, infatti, il Collegio, come in base alla clausola 4 (“Principio di non discriminazione”) dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato recepito nella direttiva 1999/70/CE, il diverso trattamento di un lavoratore a tempo determinato rispetto ad un lavoratore a tempo indeterminato comparabile può giustificarsi solo in presenza di “ragioni oggettive”. Orbene, la nozione di “ragioni oggettive” dev’essere intesa nel senso che essa non autorizza a giustificare una differenza di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato per il fatto che tale differenza di trattamento sia prevista da una norma generale ed astratta. Tale nozione richiede, al contrario, che la disparità di trattamento in causa risponda ad una reale necessità, sia idonea a conseguire l’obiettivo perseguito e risulti a tal fine necessaria. La mera qualificazione legislativa di un rapporto di pubblico servizio come rapporto onorario non appare atta da sola ad escludere nè la sussistenza, di fatto e di diritto, di un rapporto di lavoro subordinato, nè ingiustificate discriminazioni a danno dei lavoratori pubblici a tempo determinato in assenza della determinazione di criteri oggettivi e trasparenti sottesi ad un’esigenza reale di discriminazione. Del pari non potrebbero costituire “ragioni obiettive”, secondo il Collegio, le differenze -pur esistenti- in punto di modalità di selezione, apparendo ciò del tutto illogico oltre che sproporzionato, e non potendo ostare il mancato superamento del concorso pubblico (art. 97 Cost.) attesa la previsione di cui all’art.2126 c.c. in tema di rapporto di lavoro di fatto.

D’altra parte, aggiunge ancora il giudice rimettente, se anche si volesse conferire a tali differenze ordinamentali la valenza di "ragioni obiettive" atte a giustificare una discriminazione fra giudici di carriera e giudici di pace, tale differenziazione potrebbe solo consentire di escludere il diritto alla piena assimilazione e, quindi, l’applicabilità ai giudici di pace dello stesso trattamento economico e previdenziale dei giudici di carriera, ma non certo legittimare la negazione di qualsiasi diritto in presenza di un’acclarata attività continuativa ed a tempo pieno in regime di subordinazione (diritto ad un’equa retribuzione, alla pensione, alla tutela della salute e della maternità, alla continuità del rapporto in caso di abusiva reiterazione del rapporto a tempo determinato).

Risulta, infine, dubbia, ad avviso del giudice a quo, la compatibilità euro-unitaria -segnatamente in riferimento alla clausola 5 (“Misure di prevenzione degli abusi”) dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato sopra citato- della normativa nazionale in punto di sistematica proroga dell’incarico del giudice di pace. Secondo il Collegio, una volta acclarata la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, la sistematica reiterazione del rapporto “onorario” disposta dal legislatore italiano contrasta con le esigenze poste dal suddetto accordo quadro, non essendo previste sanzioni “effettive e dissuasive” alternative rispetto alla non possibile conversione in rapporto a tempo indeterminato a meno di non voler riservare ai giudici di pace, anche in questo caso, un trattamento meno favorevole rispetto agli altri lavoratori dell’Unione.

La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea

La Corte di Giustizia, pronunciandosi sui quesiti sollevati dal Tar per l’Emilia Romagna, ha dichiarato il secondo inammissibile e il primo ammissibile in parte, così statuendo:

“1) L’articolo 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, la clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, concluso il 6 giugno 1997, che figura in allegato alla direttiva 97/81/CE del Consiglio, del 15 dicembre 1997, relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall’UNICE, dal CEEP e dalla CES, come modificata dalla direttiva 98/23/CE del Consiglio, del 7 aprile 1998, nonché la clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che non prevede, per il giudice di pace, alcun diritto a beneficiare di ferie annuali retribuite di 30 giorni né di un regime assistenziale e previdenziale che dipende dal rapporto di lavoro, come quello previsto per i magistrati ordinari, se tale giudice di pace rientra nella nozione di «lavoratore a tempo parziale» ai sensi dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale e/o di «lavoratore a tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, e si trova in una situazione comparabile a quella di un magistrato ordinario.

2) La clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70, deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale in forza della quale un rapporto di lavoro a tempo determinato può essere oggetto, al massimo, di tre rinnovi successivi, ciascuno di quattro anni, per una durata totale non superiore a sedici anni, e che non prevede la possibilità di sanzionare in modo effettivo e dissuasivoil rinnovo abusivo di rapporti di lavoro”.

In ordine alla prima questione la Corte ha precisato che spetta al giudice del rinvio, in ultima analisi, determinare se il giudice di pace possa essere inquadrato nella nozione di «lavoratore a tempo determinato» ai sensi della clausola 2, punto 11, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e dei criteri indicati nella sentenza del 16 luglio 2020 (causa C-658/18), dove la Corte ha ritenuto che possa essere incluso nella nozione di «lavoratore a tempo determinato» chi, nell’esercizio delle funzioni di giudice di pace, sia stato nominato per un periodo limitato e abbia svolto prestazioni reali ed effettive per le quali ha percepito indennità aventi carattere remunerativo. Qualora sia accertato, ha aggiunto la Corte, che il giudice di pace si trovi, in una situazione comparabilea quella dei magistrati ordinari, occorre ancora verificare se esista una ragione oggettiva che giustifichi l’esistenza di una differenza di trattamento. Rileva, in particolare, la Corte che le diverse modalità di accesso, tramite concorso, alla magistratura ordinaria rispetto a quelle richieste per la nomina dei giudici di pace, consentono di escludere che questi ultimi beneficino integralmente dei diritti dei magistrati ordinari ma non possono giustificare l’esclusione, per i magistrati onorari, di ferie annuali retribuite nonché di ogni regime assistenziale e previdenziale di cui beneficiano i magistrati ordinari che si trovano in una situazione comparabile. Pertanto, osserva la Corte “fatte salve le verifiche di competenza esclusiva del giudice nazionale, occorre considerare che, sebbene talune differenze di trattamento possano essere giustificate dalle differenze di qualifiche richieste e dalla natura delle mansioni di cui i magistrati ordinari devono assumere la responsabilità, l’esclusione dei giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite nonché da ogni forma di tutela di tipo assistenziale e previdenziale è, alla luce della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, inammissibile. In ordine alla terza questione pregiudiziale, relativa all’abusiva reiterazione dei contratti di lavoro dei giudici di pace, la Corte rileva, infine, che contrasta con il diritto unionale una normativa, come quella nazionale che, nel vietare, nel solo settore pubblico, la trasformazione in contratto di lavoro a tempo indeterminato di una successione di contratti a tempo determinato, non preveda al contempo, in tale settore, un’altra misura effettiva destinata ad evitare e, se del caso, a sanzionare l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato (cfr., in tal senso, il richiamo alla sentenza del 7 marzo 2018, Santoro, C-494/162).

1 1. Il presente accordo si applica ai lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore di ciascuno Stato membro
2 Il rinvio pregiudiziale è stato sollevato dal Tribunale di Trapani, con ordinanza del 5 settembre 2016, nell’ambito di una controversia insorta tra la ricorrente, dipendente comunale e il suo l’Ente datoriale, in merito alle conseguenze derivanti dalla successione di contratti di lavoro a tempo determinato conclusi tra l’interessata e l’Ente locale. La CGUE pronunciandosi sul rinvio ha così statuito: La clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, dev’essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa nazionale che, da un lato, non sanziona il ricorso abusivo, da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico, a una successione di contratti a tempo determinato mediante il versamento, al lavoratore interessato, di un’indennità volta a compensare la mancata trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato bensì, dall’altro, prevede la concessione di un’indennità compresa tra 2,5 e 12 mensilità dell’ultima retribuzione di detto lavoratore, accompagnata dalla possibilità, per quest’ultimo, di ottenere il risarcimento integrale del danno dimostrando, mediante presunzioni, la perdita di opportunità di trovare un impiego o il fatto che, qualora un concorso fosse stato organizzato in modo regolare, egli lo avrebbe superato, purché una siffatta normativa sia accompagnata da un meccanismo sanzionatorio effettivo e dissuasivo, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare”. La Corte di Giustizia, se da un lato osserva come la clausola 5 dell’accordo quadro non possa ostare, in quanto tale, a che uno Stato membro riservi una sorte diversa al ricorso abusivo a contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato stipulati in successione, a seconda che detti contratti o rapporti siano stati conclusi con un datore di lavoro appartenente al settore privato o con un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico, dall’altro lato rimette al giudice del rinvio il compito di verificare la concreta attuazione delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro e il carattere effettivo e dissuasivo del meccanismo sanzionatorio approntato per sanzionare l’abusivo ricorso alla successione dei contratti a termine.


Allegati



Autore

immagine A3M

Visite, contatti P&D

Nel mese di Marzo 2022, Persona&Danno ha servito oltre 214.000 pagine.

Libri

Convegni

Video & Film


Articoli correlati