Deboli, svantaggiati - Poveri -  Santuari Alceste - 01/05/2016

Comuni, legge 328/2000, contributi per situazioni di disagio, Leps e anticorruzione – Corte Conti Veneto 260/16 – Alceste Santuari

I Comuni, in quanto enti a finalità generale, in ossequio alle disposizioni contenute nella l. 328/2000 (art. 22) e nel d. lgs. 112/98, possono erogare sussidi e contributi a favore di persone in disagio sociale purché provvedano a disciplinare tali erogazioni in apposito regolamento comunale, adempiendo così anche agli obblighi in materia di trasparenza e anticorruzione

Con deliberazione 6 aprile 2016, n. 260, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, ha affrontato il tema riguardante la competenza dei comuni in materia di servizi ed interventi sociali.

Un comune della provincia di Venezia ha chiesto alla sezione regionale di controllo di pronunciarsi sul seguente quesito: "un Comune, previa adozione di una delibera di Giunta comunale e pubblicazione di un bando, può riconoscere un contributo economico straordinario, volto a mitigare parzialmente il disagio degli assegnatari degli alloggi PEEP, che si trovino in situazione di difficoltà economico-sociale e che per effetto delle (…) sentenze della Corte di Appello di rideterminazione degli indennizzi per le espropriazioni delle aree PEEP, siano stati penalizzati dall'azione di recupero del maggior costo affrontato dal comune per l'acquisizione delle aree ricomprese nei piani di zona comportante un incremento delle somme poste a carico degli assegnatari stessi?".

Per comprendere quanto deliberato dalla Corte dei conti preme evidenziare che il Comune richiedente è un Ente dotato di un Programma per l"edilizia economica e popolare (Peep), e che, a seguito di un contenzioso concluso, è stabilito un diritto di credito dell'Amministrazione al recupero -da esercitare nei confronti di tutti gli assegnatari degli alloggi PEEP -del maggior costo affrontato per l'acquisizione delle aree espropriate. E ciò in quanto l'art. 35, comma 12, della legge n. 865/1971 dispone che "i corrispettivi della concessione in superficie ... ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167".

La Sezione richiama le previsioni normative contenute, rispettivamente nel d. lgs. 112/98 e nella l. 328/2000, in materia di servizi sociali, per il fatto che si tratta di erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita (cfr. art. 128 del d. lgs. n. 112/1998, al quale rinvia l"art. 1, c. 2, L. n. 328/2000). Di queste provvidenze, rientranti nelle finalità pubbliche consistenti nell"erogazione di servizi alla cittadinanza, e nella fattispecie, dei c.d. "servizi sociali", sono competenti i comuni. Rientra, infatti, "nelle funzioni istituzionali del Comune l"istituzione di provvidenze, comunque denominate, da conferire a singoli individui in situazione di difficoltà economica, e che i contributi a terzi sono caratterizzati dall"assenza di corrispettività della dazione di denaro (cfr. questa Sezione, parere n. 336 del 25 luglio 2011)".

I contributi in parola integrano un "vantaggio economico" riconducibile all'articolo 12 della legge n. 241 del 1990. Al riguardo, la Sezione sottolinea che trattasi di una locuzione "riferita a qualunque attribuzione che migliora la situazione economica di cui il destinatario dispone senza che vi sia una controprestazione verso il concedente. Ove invece la provvidenza sia caratterizzata dalla compresenza sia pur mediata di una controprestazione, si esula dalla previsione normativa che invece si connota per l"assenza di obblighi di restituzione o obbligo di pagamento." I comuni sono dunque legittimati ad intervenire in situazioni di indigenza o di disagio sociale, economiche o sociali (Garante della protezione dei dati personali, "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati", pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 134 del 12 giugno 2014), "nella misura in cui l"amministrazione locale individui specificamente gli interessi pubblici e gli obiettivi sociali che intende perseguire mediante l"erogazione di contributi economici a favore di categorie socialmente svantaggiate o in temporanea difficoltà finanziaria (Cfr. SRC Lombardia, deliberazione n. 882/2010/PAR)."

Si tratta di interventi legittimi in quanto stabiliti altresì nei livelli essenziali delle prestazioni sociali di cui all"art. 22, comma 2, l. 328/2000, che elenca analiticamente gli interventi che costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi (ovverosia: a) misure di contrasto della povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento, con particolare riferimento alle persone senza fissa dimora; b) misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a domicilio di persone totalmente dipendenti o incapaci di compiere gli atti propri della vita quotidiana; c) interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare di origine e l'inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare e per la promozione dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza; d) misure per il sostegno delle responsabilità familiari, ai sensi dell'articolo 16, per favorire l'armonizzazione del tempo di lavoro e di cura familiare; e) misure di sostegno alle donne in difficoltà per assicurare i benefici disposti dal regio decreto-legge 8 maggio 1927, n. 798, convertito dalla legge 6 dicembre 1928, n. 2838, e dalla legge 10 dicembre 1925, n. 2277, e loro successive modificazioni, integrazioni e norme attuative; f) interventi per la piena integrazione delle persone disabili ai sensi dell'articolo 14; realizzazione, per i soggetti di cui all'articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, dei centri socio-riabilitativi e delle comunità-alloggio di cui all'articolo 10 della citata legge n. 104 del 1992, e dei servizi di comunità e di accoglienza per quelli privi di sostegno familiare, nonché erogazione delle prestazioni di sostituzione temporanea delle famiglie; g) interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, per l'inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonché per l'accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro che, in ragione della elevata fragilità personale o di limitazione dell'autonomia, non siano assistibili a domicilio; h) prestazioni integrate di tipo socio-educativo per contrastare dipendenze da droghe, alcol e farmaci, favorendo interventi di natura preventiva, di recupero e reinserimento sociale; i) informazione e consulenza alle persone e alle famiglie per favorire la fruizione dei servizi e per promuovere iniziative di auto-aiuto.)

Preme altresì evidenziare che l"art. 2 della legge 328/2000 delinea un sistema integrato di interventi e servizi sociali che ha carattere di universalità (comma 1), in linea con il principio costituzionale di uguaglianza e che in quanto tale non può essere oggetto di riserva alcuna. Questo principio può essere derogato (comma 3) nel caso di soggetti in condizioni di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale di provvedere alle proprie esigenze per inabilità di ordine fisico e psichico, con difficoltà di inserimento nella vita sociale attiva e nel mercato del lavoro, nonché i soggetti sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria che rendono necessari interventi assistenziali, i quali accedono prioritariamente ai servizi e alle prestazioni erogati dal sistema integrato di interventi e servizi sociali.

Al fine di rispettare il principio di uguaglianza e di non discriminazione, la Sezione ha ricordato che per quanto attiene "alla legittima erogazione dei contributi a persone disagiate, va fatto uso di un criterio costituzionalmente orientato di carattere squisitamente auto normativo contenuto negli atti fondamentali dell"ente, in ossequio peraltro al disposto dell"art. 3 e 13 del D.Lgs.267/2000." In tal senso, i giudici contabili raccomandano l"adozione di uno specifico regolamento, da approvarsi in sede di Consiglio comunale, per disciplinare i presupposti e le modalità (tenuto conto inoltre del principio della distinzione tra funzioni di direzione politica e funzioni di direzione amministrativa) di erogazione del contributo, ai sensi dell"art. 12 della legge 241/1990.

Infine, la Sezione, allo scopo di rafforzare i presidi di conoscibilità, trasparenza e accountability dell"azione amministrativa, ribadisce la necessità che l"ente locale rispetti le previste adeguate forme di pubblicità dei contributi e delle sovvenzioni erogate, anche considerando quanto disposto in merito dagli artt. 26 e 27 del d.lgs. n. 33/2013, concernenti, rispettivamente, gli "obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati" e gli "obblighi di pubblicazione dell"elenco dei soggetti beneficiari".

L"art. 26 del Dlgs 33/2013, in particolare, rafforza ulteriormente gli obblighi di trasparenza previsti dall"art. 12 della legge 241/1990, esprimendo l"esigenza di una pubblicità erga omnes, nei limiti ivi indicati: esigenza che si ricollega alla verifica prioritaria nell"ambito del Piano anticorruzione, dei meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione, del monitoraggio dei tempi di conclusione dei procedimenti e dei rapporti tra l"amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione; (art. 1 comma 9 l.190/2012).

In ultima analisi, la sezione regionale di controllo riconosce l"applicabilità dell"art. 22, comma 2, l. 328/2000, quale parametro normativo cui riferire la garanzia dei Leps da parte degli enti locali, chiamati ad intervenire nella materia "servizi sociali". Allo scopo di dare maggiore efficacia all"azione amministrativa dei comuni impegnati a dare risposta a situazioni di disagio sociale, occorre dunque dotarsi di un regolamento che contempli quanto sopra descritto, rispettando i canoni previsti dalla l. 190/2012 (anticorruzione) e del d. lgs. n. 33/2013 (trasparenza).