–

per la Simonsen & Weel A/S, da S. Troels Poulsen, advokat;

–

per le Region Nordjylland og Region Syddanmark, da T. Braad e H. Padkjær Sørensen, advokater;

–

per il governo danese, da J. Nymann-Lindegren, M. Jespersen e M. Wolff, in qualità di agenti;

–

per il governo belga, da L. Van den Broeck e J.-C. Halleux, in qualità di agenti;

–

per il governo tedesco, da J. Möller, R. Kanitz e S. Eisenberg, in qualità di agenti;

–

per il governo estone, da N. Grünberg, in qualità di agente;

–

per il governo francese, da C. Mosser e E. de Moustier, in qualità di agenti;

–

per il governo austriaco, da A. Posch e J. Schmoll, in qualità di agenti;

–

per la Commissione europea, da P. Ondrůšek, H. Støvlbæk e L. Haasbeek, in qualità di agenti,

1

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 18, paragrafo 1, nonché degli articoli 33 e 49 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65), nonché del punto 7 e del punto 10, lettera a), della parte C dell’allegato V di tale direttiva e dell’articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU 1992, L 76, pag. 14), come modificata dalla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 (GU 2014, L 94, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva 92/13»).

2

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Simonsen & Weel A/S, da un lato, e la Region Nordjylland (regione dello Jutland settentrionale, Danimarca) e la Region Syddanmark (regione della Danimarca meridionale) (in prosieguo, congiuntamente: le «Regioni»), dall’altro, in merito alla decisione di queste ultime di concludere un accordo quadro con la Nutricia A/S.

3

I considerando da 59 a 62 della direttiva 2014/24 recitano:

4

L’articolo 5 di tale direttiva, intitolato «Metodi di calcolo del valore stimato degli appalti», al paragrafo 5 così dispone:

«Per gli accordi quadro e per i sistemi dinamici di acquisizione, il valore da prendere in considerazione è il valore massimo stimato al netto dell’[imposta sul valore aggiunto (IVA)] del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata dell’accordo quadro o del sistema dinamico di acquisizione».

5

L’articolo 18 di detta direttiva, che enuncia i «[p]rincipi per l’aggiudicazione degli appalti», al suo paragrafo 1, primo comma, così prevede:

«Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio e agiscono in maniera trasparente e proporzionata».

6

Sotto il titolo «Accordi quadro», l’articolo 33 della direttiva 2014/24 così dispone:

«1.   Le amministrazioni aggiudicatrici possono concludere accordi quadro, a condizione che applichino le procedure di cui alla presente direttiva.

Per “accordo quadro” s’intende un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici allo scopo di definire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste.

La durata di un accordo quadro non supera i quattro anni, salvo in casi eccezionali debitamente motivati, in particolare dall’oggetto dell’accordo quadro.

2.   Gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste al presente paragrafo e ai paragrafi 3 e 4.

(...)

Gli appalti basati su un accordo quadro non possono in nessun caso comportare modifiche sostanziali alle condizioni fissate in tale accordo quadro, in particolare nel caso di cui al paragrafo 3.

3.   Quando un accordo quadro è concluso con un solo operatore economico, gli appalti basati su tale accordo quadro sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro.

(...)».

7

Ai sensi dell’articolo 49 di tale direttiva, recante il titolo «Bandi di gara»:

«I bandi di gara sono utilizzati come mezzo di indizione per tutte le procedure, fatti salvi l’articolo 26, paragrafo 5, secondo comma, e l’articolo 32. Essi contengono le informazioni di cui all’allegato V, parte C, e sono pubblicati conformemente all’articolo 51».

8

L’articolo 53 di detta direttiva, intitolato «Disponibilità elettronica dei documenti di gara», al paragrafo 1, primo comma, prevede quanto segue:

«Le amministrazioni aggiudicatrici offrono un accesso gratuito, illimitato e diretto, per via elettronica, ai documenti di gara a decorrere dalla data di pubblicazione di un avviso conformemente all’articolo 51 o di invio di un invito a confermare interesse. Il testo dell’avviso o dell’invito a confermare interesse indica l’indirizzo Internet presso il quale i documenti di gara sono accessibili».

9

Sotto il titolo «Modifica di contratti durante il periodo di validità», l’articolo 72 della direttiva 2014/24 così dispone:

«1.   I contratti e gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d’appalto a norma della presente direttiva nei casi seguenti:

(...)

Le amministrazioni aggiudicatrici che hanno modificato un contratto nelle situazioni di cui al presente paragrafo, lettere b) e c), pubblicano un avviso al riguardo nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Tale avviso contiene le informazioni di cui all’allegato V, parte G, ed è pubblicato conformemente all’articolo 51.

(...)

4.   Una modifica di un contratto o di un accordo quadro durante il periodo della sua validità è considerata sostanziale ai sensi del paragrafo 1, lettera e), quando muta sostanzialmente la natura del contratto o dell’accordo quadro rispetto a quello inizialmente concluso. In ogni caso, fatti salvi i paragrafi 1 e 2, una modifica è considerata sostanziale se una o più delle seguenti condizioni sono soddisfatte:

5.   Una nuova procedura d’appalto in conformità della presente direttiva è richiesta per modifiche delle disposizioni di un contratto pubblico e di un accordo quadro durante il periodo della sua validità diverse da quelle previste ai paragrafi 1 e 2».

10

L’articolo 91 di tale direttiva prevede:

«La direttiva 2004/18/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag. 114)] è abrogata a decorrere dal 18 aprile 2016.

I riferimenti alla direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva e si leggono secondo la tavola di concordanza di cui all’allegato XV».

11

L’allegato V di detta direttiva individua le «[i]nformazioni che devono figurare negli avvisi». La parte B di tale allegato espone le «[i]nformazioni che devono figurare negli avvisi di preinformazione (di cui all’articolo 48)». Il titolo II di tale parte elenca le «[i]nformazioni ulteriori che devono essere fornite se l’avviso funge da mezzo di indizione di gara (articolo 48, paragrafo 2)».

12

Tra tali informazioni figura quella, menzionata al punto 7 di tale titolo II, formulata in questi termini:

«Se nota, la grandezza complessiva stimata dell’appalto/degli appalti. Se l’appalto è suddiviso in lotti, tali informazioni sono fornite per ogni lotto».

13

La parte C di detto allegato V elenca, a titolo di «[i]nformazioni che devono figurare negli avvisi e bandi di gara (di cui all’articolo 49)»:

«(...)

(...)

(...)

(...)

(...)».

14

Il regolamento di esecuzione (UE) 2015/1986 della Commissione, dell’11 novembre 2015, che stabilisce modelli di formulari per la pubblicazione di bandi e avvisi nel settore degli appalti pubblici e che abroga il regolamento di esecuzione (UE) n. 842/2011 (GU 2015, L 296, pag. 1), contiene, nel suo allegato II, un formulario tipo che riporta le diverse rubriche che un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore può o deve, a seconda dei casi, compilare.

15

La sezione II di tale formulario, intitolata «Oggetto» dell’appalto, distingue tra l’«[e]ntità dell’appalto» e la sua «[d]escrizione».

16

Tra le rubriche relative all’entità dell’appalto figura la rubrica II.1.5), intitolata «Valore totale stimato». Tale rubrica rinvia alla nota a piè di pagina n. 2 del formulario che menziona la sola locuzione avverbiale «se del caso». Con detta rubrica, l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore deve indicare il valore dell’appalto IVA esclusa e la valuta impiegata a tal fine, con la precisazione che, «in caso di accordi quadro o sistema dinamico di acquisizione – [si tratta del] valore massimo totale stimato per l’intera durata dell’accordo quadro o del sistema dinamico di acquisizione».

17

Tra le rubriche relative alla descrizione dell’appalto figura la rubrica II.2.1), il cui oggetto è l’indicazione della «[d]enominazione» dell’appalto. Tale rubrica contiene una suddivisione denominata «Lotto n. », alla quale è altresì associata una nota a piè di pagina n. 2 recante la dicitura «se del caso».

18

La rubrica II.2.6), intitolata «Valore stimato», prevede che l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore debba indicare il valore dell’appalto IVA esclusa, nonché la valuta utilizzata a tal fine e precisa che, «in caso di accordi quadro o sistema dinamico di acquisizione – [si tratta del] valore massimo totale stimato per l’intera durata di questo lotto».

19

La direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU 1989, L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva 2014/23 (in prosieguo: la «direttiva 89/665»), è applicabile ai fatti di cui al procedimento principale, dato che il termine per la trasposizione di quest’ultima direttiva è scaduto il 18 aprile 2016.

20

La direttiva 89/665, nella sua versione iniziale, è stata precedentemente modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007 (GU 2007, L 335, pag. 31). I considerando 13, 14 e 17 della direttiva 2007/66 così recitano:

(...)

21

L’articolo 1 della direttiva 89/665, intitolato «Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso», al paragrafo 1 così dispone:

«La presente direttiva si applica agli appalti di cui alla direttiva [2014/24], a meno che tali appalti siano esclusi a norma degli articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 e 37 di tale direttiva.

(...)

Gli appalti di cui alla presente direttiva comprendono gli appalti pubblici, gli accordi quadro, le concessioni di lavori e di servizi e i sistemi dinamici di acquisizione.

Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva [2014/24] o dalla direttiva [2014/23], le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che tali decisioni hanno violato il diritto dell’Unione in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici o le norme nazionali di recepimento».

22

Sotto il titolo «Privazione di effetti», l’articolo 2 quinquies della direttiva 89/665, al suo paragrafo 1, prevede quanto segue:

«Gli Stati membri assicurano che un contratto sia considerato privo di effetti da un organo di ricorso indipendente dall’amministrazione aggiudicatrice o che la sua privazione di effetti sia la conseguenza di una decisione di detto organo di ricorso nei casi seguenti:

(...)».

23

L’articolo 1 della direttiva 92/13, intitolato «Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso», al paragrafo 1, primo e secondo comma, così dispone:

«La presente direttiva si applica agli appalti di cui alla direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio [del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243)], a meno che tali appalti siano esclusi ai sensi degli articoli da 18 a 24, degli articoli da 27 a 30, dell’articolo 34 o dell’articolo 55 di tale direttiva.

Gli appalti di cui alla presente direttiva comprendono gli appalti di forniture, di lavori e di servizi, concessioni di lavori e di servizi, gli accordi quadro e i sistemi dinamici di acquisizione».

24

Il tenore letterale dell’articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 92/13 è analogo a quello dell’articolo 2 quinquies, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 89/665.

25

L’Udbudsloven, lov nr. 1564 (legge n. 1564 sugli appalti pubblici), del 15 dicembre 2015, nella versione applicabile ai fatti del procedimento principale (in prosieguo: la «legge sugli appalti pubblici»), che recepisce la direttiva 2014/24 nel diritto danese, contiene un titolo I, intitolato «Disposizioni generali», sotto il quale figurano gli articoli da 1 a 38 di tale legge.

26

L’articolo 2 di detta legge, intitolato «Principi generali», al suo paragrafo 1 così dispone:

«Per quanto riguarda gli appalti pubblici di cui ai titoli da II a IV, l’amministrazione aggiudicatrice si conforma ai principi di parità di trattamento, di trasparenza e di proporzionalità».

27

L’articolo 24 della medesima legge contiene, in particolare, le seguenti definizioni:

«(...)

(...)

28

Il titolo II della legge sugli appalti pubblici, che si riferisce agli «[a]ppalti pubblici il cui valore è superiore alla soglia», è composto dagli articoli da 39 a 185 della stessa.

29

L’articolo 56 di tale legge prevede quanto segue:

«In una procedura aperta, ogni operatore economico può presentare un’offerta in risposta a un bando di gara. Il bando di gara contiene le informazioni di cui all’allegato V, parte C, della direttiva [2014/24]. L’amministrazione aggiudicatrice utilizza il formulario tipo di cui all’articolo 128, paragrafo 3, della presente legge».

30

Ai sensi dell’articolo 128 di detta legge:

«1.   Un’amministrazione aggiudicatrice utilizza i bandi di gara come mezzo di indizione per tutte le procedure ad eccezione della procedura negoziata senza previa indizione di gara (...).

2.   I bandi di gara contengono le informazioni previste all’allegato V, parte C, della direttiva [2014/24] (...).

3.   Il bando di gara è redatto sul modello dei formulari tipo predisposti dalla Commissione europea, è trasmesso per via elettronica all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea ed è pubblicato conformemente all’allegato VIII della direttiva [2014/24] (...).

(...)».

31

La Lov om Klagenævnet for udbud, lovbekendtgørelse nr. 593 (legge sulla commissione di ricorso in materia di appalti pubblici, decreto di codificazione n. 593), del 2 giugno 2016 (in prosieguo: la «legge sulla commissione di ricorso in materia di appalti pubblici»), che attua la direttiva 92/13, al suo articolo 17, paragrafo 1, punto 1, così dispone:

«Un appalto rientrante nel titolo II o III della legge sugli appalti pubblici o nella direttiva [2014/25] è dichiarato privo di effetti qualora:

(...)».

32

Con bando di gara del 30 aprile 2019, le Regioni hanno indetto una procedura d’appalto aperta ai sensi della direttiva 2014/24 ai fini della conclusione di un accordo quadro della durata di quattro anni tra la regione dello Jutland settentrionale e un operatore economico unico per l’acquisto di apparecchiature per la nutrizione enterale destinate a pazienti domiciliari e a istituti.

33

Il bando di gara precisava che la regione della Danimarca meridionale avrebbe partecipato solo «per opzione» e che i candidati erano tenuti a presentare offerte per «tutte le voci dell’appalto».

34

Peraltro, tale bando non conteneva informazioni sul valore stimato dell’appalto dell’accordo quadro per la regione dello Jutland settentrionale o dell’opzione per la regione della Danimarca meridionale, né informazioni sul valore massimo degli accordi quadro o sulla quantità stimata o massima dei prodotti il cui acquisto era previsto negli accordi quadro.

35

Infatti, come risulta dall’allegato 3 di detto bando, le «stime indicate e [i] volumi di consumo previsti costituiscono unicamente l’espressione delle previsioni dell’amministrazione aggiudicatrice per quanto riguarda il ricorso alle forniture oggetto dell’appalto. L’amministrazione aggiudicatrice non si impegna quindi, in forza dell’accordo quadro, a prendere in consegna una determinata quantità di forniture o ad acquistare a concorrenza di un determinato importo. In altri termini, il consumo effettivo può risultare superiore o inferiore a quanto indicato nelle stime». Inoltre, l’accordo quadro non doveva essere considerato esclusivo, cosicché l’amministrazione aggiudicatrice poteva acquisire prodotti simili da altri fornitori nel rispetto delle norme in materia di appalti pubblici.

36

Con decisione del 9 agosto 2019, le Regioni hanno considerato che l’offerta della Nutricia fosse la più vantaggiosa e che tale società avesse vinto l’appalto. Il 19 agosto 2019, la Simonsen & Weel ha proposto dinanzi al Klagenævnet for Udbud (commissione di ricorso in materia di appalti pubblici, Danimarca) un ricorso diretto all’annullamento di tale decisione.

37

Poiché detto giudice non ha riconosciuto effetto sospensivo a tale ricorso, la regione dello Jutland settentrionale ha concluso un accordo quadro con l’aggiudicatario. La regione della Danimarca meridionale, dal canto suo, non ha esercitato l’opzione di cui disponeva.

38

A sostegno del suo ricorso, la Simonsen &Weel afferma, in primo luogo, che, non avendo indicato, nel bando di gara, la quantità stimata o il valore stimato dei prodotti da fornire in forza dell’accordo quadro di cui trattasi nel procedimento principale, le Regioni hanno violato, in particolare, l’articolo 49 della direttiva 2014/24, i principi di parità di trattamento e di trasparenza sanciti all’articolo 18, paragrafo 1, di tale direttiva, nonché il punto 7 della parte C dell’allegato V della direttiva medesima.

39

In secondo luogo, le Regioni sarebbero tenute a indicare la quantità massima dei prodotti che possono essere acquistati in esecuzione dell’accordo quadro o il valore totale massimo di quest’ultimo; in mancanza di tale indicazione, esse potrebbero frazionare artificialmente tale accordo quadro per tutta la sua durata, contrariamente alla giurisprudenza risultante dalla sentenza del 19 dicembre 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034).

40

Sulla mancata indicazione della quantità o del valore stimato, le Regioni obiettano, in particolare, che l’obbligo di indicare nel bando di gara un’entità o un valore determinato non si applica per quanto riguarda gli accordi quadro. Dalla formulazione stessa dell’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 risulterebbe che le quantità previste stimate possono essere indicate «se del caso», il che implicherebbe quindi che una siffatta indicazione resta facoltativa per l’amministrazione aggiudicatrice.

41

In merito alla mancanza di indicazione della quantità massima dei prodotti che possono essere acquistati in esecuzione dell’accordo quadro o del valore massimo totale di quest’ultimo, le Regioni sostengono che la soluzione della sentenza del 19 dicembre 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034) è limitata alle situazioni nelle quali un’amministrazione aggiudicatrice agisca per conto di altre amministrazioni aggiudicatrici che non sono direttamente parti dell’accordo quadro, il che non si è verificato nel caso di specie. Inoltre, da tale sentenza discenderebbe che i principi di trasparenza e di parità di trattamento sono rispettati, dal momento che il volume globale delle prestazioni è indicato nell’accordo quadro stesso o in un altro documento di gara.

42

Inoltre, nel caso di un appalto avente ad oggetto un accordo quadro, la questione se esso sia effettuato anche per conto di altre amministrazioni aggiudicatrici sarebbe determinante, il che discenderebbe anche dai considerando da 59 a 62 della direttiva 2014/24. Il requisito dell’indicazione di un volume massimo o di un valore massimo, menzionato al punto 61 della sentenza del 19 dicembre 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034) non potrebbe essere esteso a casi non paragonabili a quello di cui trattasi in tale causa. Orbene, nel caso di specie, le Regioni sostengono di aver aggiudicato un accordo quadro non esclusivo e non sinallagmatico, e di non aver avuto conoscenza, al momento dell’appalto, della portata delle esigenze di acquisto concrete o del livello dei prezzi per i «contratti individuali». Di conseguenza, esse non sarebbero state in grado di effettuare una stima attendibile del valore dell’accordo quadro.