(1)

In conformità dell’articolo 21 del trattato sull’Unione europea (TUE), l’Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e migliora la cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine, tra l’altro, di incoraggiare l’integrazione di tutti i paesi nell’economia mondiale, anche attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali.

(2)

Ai sensi dell’articolo 206 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’Unione, tramite l’istituzione di un’unione doganale, contribuisce nell’interesse comune allo sviluppo armonioso del commercio mondiale, alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali e agli investimenti esteri diretti, e alla riduzione delle barriere doganali e di altro tipo.

(3)

Conformemente all’articolo 26 TFUE, l’Unione adotta le misure destinate all’instaurazione o al funzionamento del mercato interno, che comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo i trattati. L’accesso di operatori economici, beni e servizi di paesi terzi ai mercati degli appalti pubblici o delle concessioni dell’Unione rientra nell’ambito di applicazione della politica commerciale comune.

(4)

L’articolo III, paragrafo 8, dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio del 1994 e l’articolo XIII dell’accordo generale sugli scambi di servizi escludono gli appalti pubblici dall’ambito di applicazione delle principali discipline multilaterali dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC).

(5)

Nell’ambito dell’OMC e attraverso le sue relazioni bilaterali, l’Unione sostiene un’ambiziosa apertura dei mercati internazionali degli appalti pubblici e delle concessioni dell’Unione e dei suoi partner commerciali, in uno spirito di reciprocità e di vantaggio reciproco.

(6)

L’accordo multilaterale dell’OMC sugli appalti pubblici e gli accordi commerciali dell’Unione che comprendono disposizioni in materia di appalti pubblici prevedono l’accesso al mercato per gli operatori economici dell’Unione solo nei mercati degli appalti pubblici o delle concessioni di paesi terzi che sono parti di tali accordi.

(7)

Se un paese terzo è parte dell’accordo sugli appalti pubblici dell’OMC o ha concluso con l’Unione un accordo commerciale che comprende disposizioni in materia di appalti pubblici, la Commissione dovrebbe applicare i meccanismi di consultazione o le procedure di risoluzione delle controversie indicati in tali accordi qualora le pratiche restrittive si riferiscano ad appalti pubblici contemplati da impegni in materia di accesso al mercato assunti da tale paese terzo nei confronti dell’Unione.

(8)

Molti paesi terzi sono riluttanti ad aprire i propri mercati degli appalti pubblici o delle concessioni alla concorrenza internazionale o a migliorare l’accesso a tali mercati. Di conseguenza, gli operatori economici dell’Unione fanno fronte a pratiche restrittive nel settore degli appalti pubblici in molti paesi terzi, il che comporta una sostanziale perdita di opportunità commerciali.

(9)

Il regolamento (UE) n. 654/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (3) stabilisce le norme e le procedure atte a garantire l’esercizio dei diritti dell’Unione previsti da accordi commerciali internazionali conclusi dall’Unione. Non esistono norme e procedure simili per il trattamento di operatori economici, beni e servizi non contemplati in accordi internazionali.

(10)

Gli impegni internazionali assunti dall’Unione europea nei confronti dei paesi terzi in materia di accesso ai mercati degli appalti pubblici e delle concessioni richiedono, tra l’altro, la parità di trattamento per gli operatori economici di tali paesi terzi. Di conseguenza, le misure adottate a norma del presente regolamento sono applicabili unicamente a operatori economici, beni o servizi di paesi terzi che non sono parti dell’accordo multilaterale dell’OMC sugli appalti pubblici o degli accordi commerciali bilaterali o multilaterali conclusi con l’Unione che contemplano impegni in materia di accesso ai mercati degli appalti pubblici o delle concessioni, o a operatori economici, beni o servizi di paesi che sono parti di tali accordi ma solo per quanto concerne le procedure di appalto pubblico per beni, servizi o concessioni non contemplati da tali accordi. Conformemente alle direttive 2014/23/UE (4), 2014/24/UE (5) e 2014/25/UE (6) del Parlamento europeo e del Consiglio e come chiarito dalla comunicazione della Commissione del 24 luglio 2019, dal titolo «Linee guida sulla partecipazione di offerenti e beni di paesi terzi al mercato degli appalti dell’UE», gli operatori economici di paesi terzi che non hanno alcun accordo che preveda l’apertura del mercato degli appalti dell’Unione o i cui beni, servizi e lavori non sono contemplati in un tale accordo non hanno un accesso garantito alle procedure di appalto nell’Unione e possono essere esclusi.

(11)

L’applicazione effettiva di misure adottate a norma del presente regolamento al fine di migliorare l’accesso degli operatori economici dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici o delle concessioni di taluni paesi terzi richiede un insieme chiaro di norme sull’origine per gli operatori economici, i beni e i servizi.

(12)

Occorre che l’origine di un bene sia determinata conformemente all’articolo 60 del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (7).

(13)

È opportuno che l’origine di un servizio sia determinata sulla base dell’origine della persona fisica o giuridica che lo presta. Dovrebbe essere considerato come origine di una persona giuridica il paese in base alla cui legislazione la persona giuridica è costituita o altrimenti organizzata e nel cui territorio la persona giuridica svolge un’attività commerciale sostanziale. Una persona giuridica costituita o altrimenti organizzata a norma della legislazione di uno Stato membro dovrebbe essere considerata originaria dell’Unione solo se presenta un legame diretto ed effettivo con l’economia di uno Stato membro. Al fine di evitare una potenziale elusione di una misura a titolo dello strumento per gli appalti internazionali (IPI), l’origine delle persone giuridiche controllate o possedute da soggetti esteri che non svolgono attività commerciali sostanziali nel territorio di un paese terzo o nel territorio di uno Stato membro, a norma della cui legislazione sono costituite o altrimenti organizzate, potrebbe altresì essere determinata tenendo conto di altri alimenti, quali l’origine dei proprietari o di altre persone che esercitano un’influenza dominante su tale persone giuridica.

(14)

Per valutare se esistono misure o pratiche specifiche in un paese terzo che potrebbero comportare restrizioni all’accesso di operatori economici, beni o servizi dell’Unione al mercato degli appalti pubblici o delle concessioni del paese terzo in questione, è opportuno che la Commissione esamini in che misura la legislazione, le norme o altre misure nazionali in materia di mercati degli appalti pubblici o delle concessioni del paese terzo in questione garantiscano trasparenza in linea con le norme internazionali e non comportino restrizioni gravi e ricorrenti nei confronti degli operatori economici, dei beni o dei servizi dell’Unione. Inoltre, occorre che la Commissione esamini in che misura le singole amministrazioni aggiudicatrici o i singoli enti aggiudicatori dei paesi terzi adottino o mantengano pratiche restrittive nei confronti di operatori economici, beni o servizi dell’Unione.

(15)

Occorre che la Commissione possa avviare in qualsiasi momento un’indagine trasparente avente a oggetto misure o pratiche presumibilmente restrittive adottate o applicate da un paese terzo.

(16)

In considerazione dell’obiettivo strategico generale dell’Unione di sostenere la crescita economica dei paesi meno sviluppati e la loro integrazione nelle catene del valore globali, la Commissione non dovrebbe avviare indagini con riferimento a paesi che beneficiano del regime «Tutto tranne le armi» quale figurante all’allegato IV del regolamento (UE) n. 978/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio (8).

(17)

Nello svolgimento dell’indagine, è opportuno che la Commissione inviti il paese terzo interessato ad avviare consultazioni al fine di eliminare eventuali misure o pratiche restrittive o porvi rimedio, migliorando così in maniera efficace in tale paese le opportunità di partecipazione alle gare di appalto per gli operatori economici, i beni e i servizi dell’Unione in relazione ai mercati degli appalti pubblici o delle concessioni.

(18)

È della massima importanza che l’indagine sia effettuata in maniera trasparente. È pertanto opportuno che sia pubblicata una relazione sui principali risultati dell’indagine.

(19)

Se l’indagine conferma l’esistenza di misure o pratiche restrittive e le consultazioni con il paese terzo in questione non conducono ad azioni correttive soddisfacenti che pongano rimedio alle gravi e ricorrenti restrizioni all’accesso per gli operatori economici, i beni e i servizi dell’Unione entro un termine ragionevole, o qualora il paese terzo in questione rifiuti di avviare consultazioni, è opportuno che la Commissione adotti, a norma del presente regolamento, se ritiene che tale adozione sia nell’interesse dell’Unione, una misura IPI sotto forma di adeguamento del punteggio o di esclusione delle offerte.

(20)

Per determinare se una misura IPI sia nell’interesse dell’Unione, dovrebbero essere valutati i diversi interessi nel loro complesso, compresi quelli degli operatori economici dell’Unione. La Commissione dovrebbe ponderare le conseguenze dell’adozione di una siffatta misura rispetto al suo impatto sugli interessi più ampi dell’Unione. È importante prestare particolare attenzione all’obiettivo generale di conseguire la reciprocità aprendo i mercati dei paesi terzi e migliorare le opportunità di accesso al mercato per gli operatori economici dell’Unione. Dovrebbe inoltre essere preso in considerazione l’obiettivo di limitare eventuali oneri amministrativi superflui per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori nonché per gli operatori economici.

(21)

È opportuno che un adeguamento del punteggio si applichi solo ai fini della valutazione delle offerte presentate da operatori economici originari del paese in questione. Tale misura non dovrebbe influire sul prezzo fissato nel contratto da concludere con l’aggiudicatario. Se le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori decidono di basare la loro valutazione delle offerte su un prezzo o un costo quale unico criterio di aggiudicazione dell’appalto, l’adeguamento del punteggio dovrebbe essere stabilito a un livello significativamente superiore al fine di garantire un’efficacia comparabile della misura IPI.

(22)

Le misure IPI dovrebbero essere applicate alle procedure di appalto pubblico che rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento, compresi gli accordi quadro e i sistemi dinamici di acquisizione. Laddove un appalto specifico sia aggiudicato nell’ambito di un sistema dinamico di acquisizione al quale si applica una misura IPI, le misure IPI dovrebbero applicarsi anche a detto appalto specifico. Tuttavia, le misure IPI non dovrebbero applicarsi agli appalti al di sotto di una determinata soglia al fine di contenere gli oneri amministrativi globali per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori. Al fine di evitare la possibile doppia applicazione di misure IPI, tali misure non dovrebbero essere applicate agli appalti aggiudicati sulla base di un accordo quadro qualora siano già state applicate nella fase di conclusione di detto accordo quadro.

(23)

Per evitare una possibile elusione delle misure IPI, è opportuno imporre obblighi adeguati agli aggiudicatari. Tali obblighi dovrebbero applicarsi solo alle procedure di appalto pubblico soggette a una misura IPI, nonché agli appalti aggiudicati sulla base di un accordo quadro se il valore di tali appalti raggiunge o supera una determinata soglia e se tale accordo quadro è soggetto a una misura IPI.

(24)

Nei casi in cui un paese terzo ha avviato negoziati sostanziali e avanzati con l’Unione in materia di accesso ai mercati degli appalti pubblici, al fine di eliminare le restrizioni all’accesso degli operatori economici, dei beni o dei servizi dell’Unione ai suoi mercati degli appalti pubblici o delle concessioni, o al fine di porvi rimedio, la Commissione, durante i negoziati, dovrebbe poter sospendere le misure IPI relative al paese terzo in questione.

(25)

È importante che le misure IPI siano applicate uniformemente nell’Unione dalle amministrazioni aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori. Per tenere conto delle diverse capacità amministrative delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di chiedere una deroga alle misure IPI per un elenco limitato di amministrazioni aggiudicatrici locali in base a determinati requisiti rigorosi. Nel controllare gli elenchi di amministrazioni aggiudicatrici locali, proposti dagli Stati membri, è importante che la Commissione tenga conto della situazione specifica di tali amministrazioni aggiudicatrici per quanto riguarda, tra l’altro, i livelli di popolazione e la situazione geografica. Tale deroga potrebbe altresì riguardare le procedure di appalto pubblico che tali amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero avere la facoltà di svolgere nell’ambito di accordi quadro o sistemi dinamici di acquisizione.

(26)

È imperativo che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori abbiano accesso a una gamma di prodotti di elevata qualità in grado di soddisfare le loro esigenze di acquisto a un prezzo competitivo. Pertanto, è opportuno che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possano evitare di applicare le misure IPI che limitano l’accesso di beni e servizi non contemplati qualora non siano disponibili beni o servizi dell’Unione oppure beni o servizi contemplati che soddisfino i loro requisiti o possano soddisfare determinati bisogni di politica pubblica essenziali, per esempio per quanto riguarda motivi imperativi connessi alla sanità pubblica o alla protezione dell’ambiente. Qualora le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori applichino tali eccezioni, la Commissione dovrebbe esserne informata in modo tempestivo ed esaustivo per consentire l’adeguato monitoraggio dell’attuazione del presente regolamento.

(27)

In caso di applicazione non corretta da parte delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori di misure IPI, che incida negativamente sulle possibilità degli operatori economici di avere il diritto di partecipare alle procedure di appalto pubblico, dovrebbero applicarsi le direttive 89/665/CEE (9) e 92/13/CEE (10) del Consiglio. Gli operatori economici interessati dovrebbero essere in grado di avviare una procedura di ricorso secondo le norme del diritto nazionale che recepiscono tali direttive se, per esempio, tali operatori economici ritengono che un operatore economico concorrente avrebbe dovuto essere escluso o che un’offerta avrebbe dovuto ricevere un punteggio inferiore in ragione dell’applicazione di una misura IPI. Occorre inoltre che la Commissione possa applicare il meccanismo correttore a norma dell’articolo 3 della direttiva 89/665/CEE o dell’articolo 8 della direttiva 92/13/CEE.

(28)

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento, occorre attribuire alla Commissione competenze di esecuzione. Occorre che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (11).

(29)

È opportuno che gli atti di esecuzione concernenti l’adozione, il ritiro, la sospensione, il ripristino o la proroga di una misura IPI siano adottati mediante procedura d’esame e che la Commissione sia assistita dal comitato sugli ostacoli agli scambi istituito dal regolamento (UE) 2015/1843 del Parlamento europeo e del Consiglio (12). Dal momento che le misure IPI potrebbero sortire effetti diversi sui mercati degli appalti pubblici o delle concessioni dell’Unione, la procedura di comitatologia applicabile agli atti di esecuzione che prevedono l’esclusione di offerte dovrebbe essere adattata e, in tali casi, dovrebbe applicarsi l’articolo 5, paragrafo 4, terzo comma, del regolamento (UE) n. 182/2011.

(30)

Se necessario e per le questioni che incidono sull’applicazione del quadro giuridico dell’Unione in materia di appalti pubblici, la Commissione dovrebbe poter chiedere il parere del Comitato consultivo per gli appalti pubblici istituto dalla decisione 71/306/CEE del Consiglio (13).

(31)

Le informazioni ricevute in applicazione del presente regolamento dovrebbero essere usate solo per lo scopo per il quale sono state richieste e nel rispetto delle prescrizioni nazionali e dell’Unione in materia di protezione dei dati e di riservatezza. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio (14), l’articolo 28 della direttiva 2014/23/UE, l’articolo 21 della direttiva 2014/24/UE e l’articolo 39 della direttiva 2014/25/UE dovrebbero di conseguenza applicarsi.

(32)

In linea con l’accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016 (15) e al fine, tra l’altro, di ridurre gli oneri amministrativi, in particolare per gli Stati membri, la Commissione dovrebbe riesaminare periodicamente l’ambito di applicazione, il funzionamento e l’efficacia del presente regolamento. Tale riesame affronterebbe, tra l’altro, la possibilità di utilizzare qualsiasi strumento disponibile per agevolare lo scambio di informazioni, ivi comprese le strutture per gli appalti elettronici, per esempio modelli di formulari per la pubblicazione di bandi e avvisi nel settore degli appalti pubblici, conformemente al regolamento di esecuzione (UE) 2019/1780 della Commissione (16), nonché gli oneri sostenuti dalle amministrazioni aggiudicatrici e dagli enti aggiudicatori in applicazione del presente regolamento. La Commissione dovrebbe riferire in merito alla sua valutazione al Parlamento europeo e al Consiglio e, se del caso, presentare proposte legislative adeguate.

(33)

Le norme e i principi in materia di appalti pubblici applicabili agli appalti pubblici aggiudicati dalle istituzioni dell’Unione per conto proprio figurano nel regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio (17) e, pertanto, non rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento. Conformemente al regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, tali norme si basano sulle disposizioni delle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE. È dunque opportuno valutare, nel contesto di una revisione del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, se le norme e i principi stabiliti nel presente regolamento dovrebbero essere applicabili anche agli appalti pubblici aggiudicati dalle istituzioni dell’Unione.

(34)

È opportuno che la Commissione pubblichi linee guida al fine di facilitare l’applicazione del presente regolamento da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, degli enti aggiudicatori e degli operatori economici. Tali linee guida dovrebbero fornire informazioni in particolare sulla nozione di origine delle persone fisiche e giuridiche, origine dei beni e dei servizi e obbligo supplementare, nonché sull’applicazione di tali disposizioni nell’ambito del presente regolamento. Alla luce dell’obiettivo politico generale dell’Unione di sostenere le piccole e medie imprese (PMI), è opportuno che tali linee guida tengano altresì conto delle esigenze specifiche di informazione delle PMI nell’applicazione che esse danno al presente regolamento, al fine di non sovraccaricarle.

(35)

In base al principio di proporzionalità e al fine di raggiungere l’obiettivo fondamentale di migliorare l’accesso di operatori economici, beni e servizi dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici o delle concessioni dei paesi terzi stabilendo misure relative agli appalti non contemplati, è necessario e opportuno fissare norme sulle procedure che permettono alla Commissione di condurre indagini su presunte misure o pratiche di paesi terzi nei confronti degli operatori economici, dei beni e dei servizi dell’Unione e di avviare consultazioni con i paesi terzi in questione. Il presente regolamento si limita a quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti in ottemperanza all’articolo 5, paragrafo 4, TUE,