Deboli, svantaggiati - Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 29/01/2016

VOLONTARIATO E TRASPORTO SANITARIO: Sì ALLAFFIDAMENTO DIRETTO – Corte UE C-50/14- Alceste SANTUARI

Associazioni di volontariato e trasporto sanitario

Sì agli affidamenti diretti purché finalizzati a realizzare uno scopo sociale ed efficienza di bilancio

No ad una previa comparazione delle proposte di varie associazioni

La Corte UE di giustizia, Quinta Sezione, con la sentenza 28 gennaio 2016, n. C-50/14, si è pronunciata su un tema che già abbiamo avuto modo più volte di commentare su questo sito. Si tratta della possibilità riconosciuta alla P.A. di addivenire a rapporti convenzionali ad esito di affidamenti diretti con associazioni di volontariato per lo svolgimento del servizio di trasporto sanitario.

Nel caso di specie, che origina dalla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell"articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con ordinanza del 9 gennaio 2014, si confrontava un consorzio artigiano di servizi e taxi e autonoleggio e altri soggetti, da una parte, e alcune associazioni di volontariato dall"altra.

La domanda in oggetto è stata presentata nell"ambito di una controversia che oppone il consorzio di cui sopra e due gestori di imprese di trasporto all"Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) e alla Regione Piemonte in merito, da un lato, all"affidamento, senza procedura di gara, del servizio di trasporto dei dializzati verso varie strutture sanitarie, per il periodo compreso tra i mesi di giugno e dicembre 2013, ad alcune associazioni di volontariato.

I giudici di Lussemburgo, dopo aver richiamato il contesto normativo europeo, e in particolare l"affidamento di servizi sociali e sanitari (allegato II B della direttiva 2004/18) e dopo aver ricostruito la cornice normativa italiana (art. 2 Cost, l. 833/78, l. 266/91), evidenziano che il giudice del rinvio italiano ha ribadito quanto segue:

-) richiamandosi alla sentenza Ambulanz Glöckner (C-475/99, EU:C:2001:577), ha segnalato che l"assenza di scopo di lucro di un organismo che esercita un"attività economica, in particolare un"attività di trasporto sanitario, non conduce a escludere la qualità di impresa ai sensi delle disposizioni del Trattato FUE, ragion per cui le associazioni di volontariato possono esercitare un"attività economica in concorrenza con altri operatori economici, segnatamente partecipando a gare d"appalto;

-) che la giurisprudenza comunitaria afferma che la nozione di «contratto a titolo oneroso», ai sensi dell"articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18, riguarda anche i contratti per i quali la remunerazione convenuta sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio oggetto del contratto, e richiama in particolare la sentenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e a. (C-159/11, EU:C:2012:817);

-) se è pur vero che associazioni siffatte sono state astrattamente ammesse a concorrere a gare d"appalto, in qualità di «operatori economici» ai sensi della direttiva 2004/18, ciò tuttavia non implica che esse abbiano l"obbligo di comportarsi come tali in ogni circostanza, né tanto meno che l"attività commerciale sia la loro ragion d"essere;

-) imporre a tali organismi di esercitare un"attività commerciale, anziché limitarsi a consentire loro l"esercizio della stessa, produrrebbe il paradossale risultato di rendere il ricorso al volontariato impraticabile per le prestazioni sanitarie in senso lato, mentre in tale settore sono particolarmente rilevanti ragioni di coesione sociale, sussidiarietà e persino sostenibilità economica delle prestazioni fornite dagli enti pubblici.

Alla luce di quanto sopra espresso, il Tar Piemonte ha dunque segnalato che:

-) che la preservazione della particolare natura degli organismi senza scopo di lucro è difficilmente compatibile con la partecipazione a una selezione nell"ambito di una gara d"appalto

-) per il fatto stesso del ricorso a manodopera volontaria, un"offerta proveniente da un"organizzazione di volontariato sarebbe difficilmente comparabile a quella di un operatore economico tradizionale

-) occorrerebbe tuttavia, che la P.A. interessata procedesse a una comparazione tra le offerte delle associazioni di volontariato interessate, eventualmente stabilite in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana, per sincerarsi che i rimborsi non coprano spese di gestione superflue

-) potendo le associazioni di volontariato rivolgersi al mercato ordinario, pare necessarioassicurarsi dell"esistenza di determinati limiti, in modo da evitare le distorsioni della concorrenza sul mercato con gli operatori economici classici.

In particolare, va notato che il giudice del rinvio, facendo esplicito riferimento alla l. 266/91, ha sostenuto che "il fatto che la normativa italiana vieti a tali associazioni di esercitare attività commerciali che non siano marginali sarebbe sufficiente ad escludere il rischio di effetti distorsivi significativi. Sarebbe tuttavia prospettabile una quantificazione di tale marginalità ispirandosi ai limiti previsti dalla direttiva 2014/24 con riferimento alla possibilità, per un"amministrazione aggiudicatrice, di contrattare direttamente con un"altra amministrazione aggiudicatrice."

A fronte di queste osservazioni del Tar Piemonte, cosa hanno deciso i giudici lussemburghesi?

Essi, benché abbiano in astratto riconosciuto la necessità che gli affidamenti rispondano ai criteri stabiliti dalle direttive in materia di appalti e concessioni, hanno confermato che "una serie di elementi, ossia il contesto normativo nazionale, la natura delle prestazioni interessate, che si inseriscono nell"ambito del servizio sanitario nazionale, i rilievi del giudice del rinvio quanto all"impatto positivo sui bilanci di convenzioni come quelle di cui al procedimento principale ed, essenzialmente, la finalità di volontariato delle associazioni firmatarie di dette convenzioni" costituiscano tutti fattori dai quali "emerge che il ricorso a queste associazioni per l"organizzazione del servizio di trasporto sanitario può trovare motivazione nei principi di universalità e di solidarietà nonché in ragioni di efficienza economica e di adeguatezza, in quanto consente che tale servizio di interesse generale sia garantito in condizioni di equilibrio economico sul piano di bilancio, da organismi costituiti essenzialmente al fine di soddisfare interessi generali."

E poiché trattasi di obiettivi presi in considerazione dal diritto dell"Unione, gli Stati membri possono valutare misure che, da un lato, rispondono all"obiettivo generale di assicurare, nel territorio dello Stato membro interessato, la possibilità di un accesso sufficiente e permanente a una gamma equilibrata di cure sanitarie di qualità e, dall"altro, siano espressione della volontà di garantire un controllo dei costi e di evitare, per quanto possibile, ogni spreco di risorse finanziarie, tecniche e umane (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punto 57 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, gli Stati membri – secondo la Corte UE – possono ritenere, nell"ambito del potere discrezionale di cui dispongono per stabilire il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale, che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale di un servizio di trasporto sanitario e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio (v., in tal senso, sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punto 59).

 

In ultima analisi, "un sistema di organizzazione del servizio di trasporto sanitario come quello in discussione nel procedimento principale, che consente alle amministrazioni competenti di ricorrere ad associazioni di volontariato, deve effettivamente contribuire alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detto sistema è basato (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punto 60).

Allo scopo di permettere alle associazioni di volontariato di risultare direttamente affidatarie del servizio di trasporto sanitario esse

-) non devono perseguire obiettivi diversi da quelli menzionati in precedenza;

-) non devono trarre alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime

-) non devono procurare alcun profitto ai loro membri.

Interessante anche il rilievo che i giudici europei fanno della presenza (contestuale) di lavoratori nelle organizzazioni di volontariato, senza dei quali "dette associazioni sarebbero pressoché private della possibilità effettiva di agire in vari ambiti in cui il principio di solidarietà può naturalmente essere attuato". L"utilizzo dei lavoratori deve essere unicamente nei limiti necessari al suo regolare funzionamento. Inoltre, sempre per presidiare l"autentico valore delle organizzazioni di volontariato, la Corte ha sottolineato che il rimborso dei costi non deve integrare in alcun modo "uno scopo di lucro, nemmeno indiretto," e quindi il volontario deve farsi rimborsare soltanto le spese effettivamente sostenute per l"attività fornita, nei limiti previamente stabiliti dalle associazioni stesse (sentenza Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., C-113/13, EU:C:2014:2440, punto 62).

In sintesi, la Corte Ue ha inteso rimarcare quanto segue:

gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, purché il contesto normativo e convenzionale in cui si svolge l"attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente a una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio.

qualora uno Stato membro consenta alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, un"autorità pubblica che intenda stipulare convenzioni con associazioni siffatte non è tenuta, ai sensi del diritto dell"Unione, a una previa comparazione delle proposte di varie associazioni.

qualora uno Stato membro, che consente alle autorità pubbliche di ricorrere direttamente ad associazioni di volontariato per lo svolgimento di determinati compiti, autorizzi dette associazioni a esercitare determinate attività commerciali, spetta a tale Stato membro fissare i limiti entro i quali le suddette attività possono essere svolte. Detti limiti devono tuttavia garantire che le menzionate attività commerciali siano marginali rispetto all"insieme delle attività di tali associazioni, e siano di sostegno al perseguimento dell"attività di volontariato di queste ultime.

Finalità sociali, principio di sussidiarietà, ruolo delle associazioni di volontariato, compiti pubblici e necessità di svolgimento di attività marginali sono tutti "ingredienti" che valorizzano il ruolo delle organizzazioni di volontariato anche nel settore dei servizi di trasporto sanitario.