Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 03/11/2017

Volontariato e comuni: solo attraverso associazioni convenzionate – Corte Conti Lombardia 281/17

La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con il parere  24 ottobre 2017, n. 281 esclude che i comuni possano “impiegare” volontari direttamente su base individuale, non collegati con una associazione di volontariato, con la quale l’ente locale stipula un’apposita convenzione.

Il parere risponde ad un quesito di un comune che, a seguito della riforma del terzo settore ad opera del d. lgs. n. 117/17, chiedeva ai giudici contabili se con detta riforma si potesse ritenere superato l’orientamento che si era formato in vigenza della precedente legge sul volontariato (n. 266/1991). Ai sensi di quella normativa, gli enti locali non potevano intrattenere rapporti diretti con singole persone fisiche volontarie. 

Secondo quanto disposto dall’art. 17, comma 2, d. lgs. n. 117/17 “il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore”.

La previsione testé citata – secondo il comune istante – potrebbe essere interpretata nel senso che la congiunzione “anche” ammetterebbe sia la possibilità per i comuni di avvalersi dell’attività dei volontari nell’ambito di convenzioni con gli enti del terzo settore, sia di procedere ad attivare convenzione direttamente con le singole persone fisiche volontarie.

La sezione Lombardia ha rigettato questa interpretazione, evidenziando, al contrario, che la riforma del terzo settore contenuta nel decreto attuativo n. 117/17 non solo ha confermato quanto già previsto nella legge n. 266/91, ma finisce addirittura per rafforzare il divieto di “impiegare” singoli volontari in assenza di rapporti convenzionati con le organizzazioni di volontariato. La posizione dei giudici contabili lombardi è giustificata dal rischio che il rapporto con i singoli volontari possa “trasformarsi” in lavoro precario “mascherato” come attività di volontariato.

Al riguardo, la Sezione di controllo sottolinea l’ulteriore rischio di violazione dell’obbligo per le P.A. di costituire rapporti di lavoro esclusivamente tramite pubblico concorso e di lesione dei diritti del lavoratore subordinato, atteso che il rapporto di lavoro é necessariamente oneroso ed é retribuito in proporzione alla qualità e quantità di lavoro prestato, come garantito dall'art. 36 della Costituzione.

Inoltre, la Sezione evidenzia che, ai sensi dell'art. 56, d. lgs. 117/2017, le pubbliche amministrazioni “possono sottoscrivere con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, se più favorevoli al ricorso al mercato”. Si tratta di procedure che devono rispettare i principi eurounitari e nazionali della non discriminazione, della parità di trattamento, della trasparenza e partecipazione.

Alla luce di quanto disposto negli artt. 17 e 56, d. lgs. n. 117/17, la Sezione di controllo Lombardia ha dunque ritenuto che il legislatore abbia inteso autorizzare gli enti locali ad avvalersi solo delle organizzazioni di volontariato e non direttamente di volontari, rapporto fiduciario quest’ultimo che escluderebbe la possibilità di ricorrere a procedure selettive di carattere comparativo.

Il parere dei giudici contabili lombardi richiamano un precedente orientamento espresso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Toscana (n. 141/2016) a tenore del quale deve “ritenersi escluso in radice un autonomo ricorso delle P.A. a prestazioni da parte di volontari a titolo individuale, perché la necessaria interposizione dell’organizzazione di volontariato, ben lungi da inutili e barocchi formalismi, vale a salvaguardia di interessi che sono di ordine pubblico e che, come tali, non ammettono deroghe di sorta, ad assicurare, da un lato, che lo svolgimento dell’attività dei volontari si mantenga nei rigorosi limiti della spontaneità, dell’assenza anche indiretta di fini di lucro, della esclusiva finalità solidaristica, dell'assoluta e completa gratuità; e, dall’altro, che resti ferma e aliena da ogni possibile commistione la rigida distinzione tra attività di volontariato e a attività altre”.

E’ questo in ultima analisi l’orientamento cui la Sezione di controllo per la Lombardia aderisce anche nel caso di specie. L’apporto volontario a favore di una P.A., per lo svolgimento e il raggiungimento di finalità di interesse generale, così come individuate nel d. lgs. n. 117/17, deve realizzarsi esclusivamente per mezzo di un’organizzazione giuridica presso cui i volontari sono inquadrati (e assicurati). Peraltro, qualora l’ente locale intendesse ricorrere alla “prestazione” di uno o più singoli volontari può sempre fare ricorso (con cautela, anche in questo caso), al baratto amministrativo.