La disposizione, che si inserisce nell’ambito della più ampia strategia in materia di sicurezza impostata dall’attuale Governo, aggiunge un comma all’art. 2 l. n. 1228/1954 recante Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, senza tuttavia esplicitare le finalità e gli obbiettivi dell’intervento legislativo e il legame teleologico con la materia della sicurezza.
Per trovare un senso a questa disposizione è utile ricollegarla all’art. 3, 38° co., l. n. 94/2009 che ha modificato l’art. 2, 3° co. della legge anagrafica, il quale, nel suo nuovo testo, dispone ora che «ai fini dell’obbligo di cui al primo comma, la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel Comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio si considera residente nel Comune di nascita».
Ai fini dell’iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora e senza tetto non viene richiesto quindi di avere una dimora stabile, bensì un domicilio, ossia di avere un legame sociale, una “frequentazione” col Comune di iscrizione, la quale, al limite, potrebbe semplicemente coincidere con l’arredo urbano sul quale egli talvolta cammina (P. Morozzo della Rocca, Le nuove regole dell’iscrizione anagrafica dei senza fissa dimora, in Lo Stato Civile Italiano, 2009, 834).
Tale interpretazione sarebbe conforme allo spirito dell’art. 43 c.c., dal quale emerge come il domicilio costituisca il luogo di imputazione di posizioni giuridiche soggettive prevalentemente patrimoniali del soggetto, mentre la residenza sembra invece coincidere con il luogo dell’esistenza tout court, il luogo degli affetti famigliari, dei bisogni elementari ed esistenziali del soggetto.
Conseguentemente più il profilo patrimoniale risulta esile, fino alla piena coincidenza con le preoccupazioni di mera sussistenza, tanto più il domicilio stesso viene ad assumere un profilo esistenziale che porta a riassorbirne la funzione nei connotati propri della residenza.
Quindi se l’Amministrazione si attenesse alla lettura delle nozioni citate, prima descritta, l’onere di «fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio», imposto dalla nuova formulazione della disposizione, non parrebbe irrazionale, tuttavia l’insipienza o lo zelo ideologico potrebbero portare in alcuni comuni (come purtroppo è già avvenuto) a pretendere erroneamente e parossisticamente che il «senza fissa dimora» indichi indirizzo, scala ed interno dell’abitazione dove ha il suo domicilio, prevedendo una sorta di probatio diabolica.
Al contrario se bene interpretata ed applicata, la novella dell’art. 2 della legge anagrafica si dovrebbe sostanziare nella sola esclusione dall’anagrafe di quei «senza fissa dimora» che effettivamente non abbiano alcun legame, nè una effettiva frequentazione, con i luoghi e le persone della comunità territoriale.
Per tali soggetti, conseguentemente, l’iscrizione anagrafica sarà possibile presso il Comune di nascita, se ne hanno uno sul territorio nazionale; se invece non l’hanno la soluzione imposta dalla legge è quella indicata dallo stesso art. 2, 5° co. della legge anagrafica, per cui si dovrà considerare Comune di residenza quello di nascita del padre o, in mancanza, quello della madre. Nel caso, infine, che neanche questi criteri siano adottabili, si dovrà utilizzare il registro previsto dalla norma ed istituito presso il Ministero dell’interno
In sintesi, quindi, l’iscrizione anagrafica del «senza fissa dimora» nel Comune di nascita dovrebbe rappresentare un’extrema ratio, riguardando quei pochi soggetti che davvero non posseggano una relazione privilegiata di vita con un territorio comunale. In caso contrario, un utilizzo diffuso del “rimpatrio” anagrafico presso il comune di nascita porrebbe una serie di problemi di legittimità costituzionale, ai sensi degli artt. 2, 3, 14 e 16 Cost., che letti in combinato disposto sostanziano la qualificazione della residenza (o meglio dell’iscrizione anagrafica) come diritto soggettivo perfetto (R. Mucci, I servizi anagrafici e dello stato civile, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Diritto amministrativo speciale, I, Milano, 2003, 93 ss.; M. Tortra, L’anagrafe e le leggi ‘Bassanini’, in V. Italia, E. De Marco, P. Bilancia (a cura di), Riforme e regolamenti degli enti locali, Milano, 2000, 149 ss.), oltre a più complesse questioni di ordine sociale relativamente alla fruizione dei servizi.
Il pessimismo della ragione mi spinge a ritenere che, almeno nel medio termine, il combinato disposto tra questa innovazione e la previsione del registro nazionale da un lato potrebbe allargare il baratro dell’emarginazione, consentendo ai Comuni di liberarsi (almeno formalmente) delle fasce di popolazione più problematiche, dall’altro portare alla «legalizzazione» del fenomeno di stigmatizzazione dei soggetti marginali attraverso la creazione di una sorta di lista nazionale dei proscritti per nascita, condizione sociale o razza (S. Rossi, Note a margine delle ordinanze sindacali in materia di mendicità, in Le Regioni, 1-2, 2010, 287).
La disposizione di cui all’art. 39 rinviava la disciplina del registro ad un successivo decreto del Ministero dell’interno, da adottarsi entro 180 gg.: anche sotto questo profilo non possono non evidenziarsi due questioni, la prima attinente al rinvio recettizio che la legge opera in favore del decreto ministeriale, sostanzialmente delegando in toto la disciplina della materia – incidente sui diritti soggettivi - ad una fonte secondaria, in violazione del principio di legalità; la seconda inerente il mancato rispetto del termine per l’adozione del decreto stesso, pubblicato solo in data 6 luglio 2010.
Il D.M. 6 luglio 2010, sotto il profilo della disciplina materiale, presenta connotati prevalentemente tecnici, atti a consentire l’integrazione del registro nell’ambito del sistema INA- SAIA (Sistema di accesso e interscambio anagrafico). Tale sistema prevede il collegamento delle anagrafi di tutti i comuni italiani, utilizzando i servizi della rete unitaria della Pubblica Amministrazione, senza, peraltro, creare un’anagrafe centralizzata, in quanto ciascun comune resta proprietario e gestore dei propri dati, seppure attraverso un’unica anagrafe virtuale realizzata per mezzo del collegamento tra i singoli uffici.
Dal decreto si desumono due profili regolatori di particolare interesse: a) la possibilità di accesso al registro è limitata esclusivamente al Ministero dell’interno – Dipartimento degli affari interni e territoriali – Direzione centrale per i servizi demografici, con particolari garanzie di controllo e tracciabilità delle verifiche effettuate (§ 3 Allegato tecnico al decreto); b) I comuni possono accedervi solo con finalità di caricamento iniziale o di aggiornamento/modifica dello stesso (variando lo status dell’iscritto); c) nel sancire le modalità di funzionamento del registro, il decreto impone ai comuni di evidenziare la posizione anagrafica dei soggetti senza fissa dimora nell’INA, in modo che il registro sia formato “dai campi valorizzati”relativi a tali posizioni anagrafiche, senza cioè costituire un’apposita banca dati autonoma, ma unicamente una funzione nel sistema INA (il che modererebbe il paventato rischio di stigmatizzazione creato dall’istituzione del registro).
L’integrazione del registro, nell’ambito del sistema anagrafico (imposta con parere del 10 giugno 2010 del Garante della Privacy), non elide tuttavia il fenomeno di “centralizzazione” della residenza anagrafica dei senza dimora. Permane infatti il dubbio se il registro nazionale svolga una funzione “di semplice raccolta” ovvero sussidiaria rispetto a quella dei registri comunali, per cui, nel caso estremo di coloro che non potessero essere iscritti nemmeno nel comune di nascita dei genitori, l’ultima spiaggia sarebbe rappresentata dal registro di cui alla l. 94/2009.
Si deve peraltro sottolineare come un elenco delle persone senza dimora sia già istituito presso le anagrafi dei comuni italiani che applicano correttamente la normativa dando residenza alle persone o presso un indirizzo convenzionale, oppure presso istituzioni e realtà deputate a svolgere servizi di assistenza e di cura alle persone senza dimora, quindi non era necessario un provvedimento legislativo per integrare tali dati all’interno del sistema INA- SAIA.
La circostanza che né in sede legislativa, né nel successivo decreto si siano indicate le finalità di tale nuovo strumento (che attualmente appare come un inutile doppione), ne conferma il carattere ambiguo, ossia che la reale voluntas legis fosse quella di separare l’iscrizione anagrafica dai luoghi ove si svolge la consuetudine di vita delle persone senza dimora, con effetti limitativi sulla praticabilità dell’accesso ai diritti ed ai servizi sociali.
Il ruolo «sradicante» del registro nazionale si desume dalla considerazione per cui la residenza conferisce all’individuo una riconoscibilità giuridica e istituzionale che ne consente dunque il controllo così come l’assistenza e ne salvaguarda le possibilità di rappresentanza politica.
In questo senso la perdita della residenzialità trascina con sé altre forme di esclusione dai processi di riconoscibilità sociale e politica del soggetto: l’individuo “errante”, non collocabile, almeno formalmente, all’interno di un dato contesto spaziale si presenta infatti come uno sradicato che insieme ai diritti di cittadino, perde progressivamente anche l’ancoraggio sociale al tessuto urbano di appartenenza.