Deboli, svantaggiati - Poveri -  Rossi Stefano - 04/03/2010

Tar Veneto, ord. 4 marzo 2010, n. 160, pres. Di Nunzio, rel. Mielli - ILLEGITTIMA (E INCOSTITUZIONALE ?) L'ORDINANZA DEL SINDACO IN TEMA DI MENDICITA'

L’ordinanza n. 91 del 19 novembre 2009 adottata dal Sindaco del Comune di Selvazzano Dentro ha un contenuto in tutto analogo a quello dei precedenti provvedimenti presi con riferimento al fenomeno della mendicità e dell’accattonaggio.

Il tema dell’accattonaggio costituisce, ormai da un triennio (in corrispondenza con il fenomeno di revival delle ordinanze), una delle materia più ricorrenti e di maggiore intervento da parte dei sindaci dei comuni di varie Regioni, in particolare – fatte le debite proporzioni - in Lombardia rappresenta la terza materia di interesse, in Friuli Venezia, Campania, Puglia e Calabria la seconda, in Liguria quella più gettonata.

Si può notare, sotto il profilo contenutistico, come in tali ordinanze il fenomeno venga regolamentato sia specificando i luoghi nei quali vige il divieto (individuati quali spazi «sensibili» come ad esempio cimiteri, ospedali ma anche centri commerciali, impianti sportivi …), sia applicando tout court il divieto a tutto il territorio comunale o comunque estendendo la pure prevista individuazione di luoghi a tal punto da ricomprendere di fatto l’intero territorio comunale.

Nel caso dell’ordinanza di specie, nella premessa si dà atto dell’esistenza (effettiva ?) del fenomeno in questione sul territorio comunale, esercitato “anche in forma petulante e molesta, a volte accompagnandosi con infanti o avvalendosi di minori, ovvero esibendo o simulando malformazioni o menomazioni e analoghi mezzi fraudolenti per cercare di destare l’altrui pietà”. Quindi – come in uno stanco rosario - si dà conto dello sforzo dei Servizi sociali nell’adottare ogni opportuna iniziativa volta ad aiutare quanti versano in condizioni di effettiva indigenza. Ed infine si esplicita la funzione vera di tali provvedimenti ossia la finalità repressiva che li caratterizza verso le cause del degrado che il fenomeno della mendicità determinerebbe, sia sotto il profilo del rischio per l’incolumità degli stessi mendicanti quando si soffermano nel mezzo delle intersezioni stradali, sia in termini di speculazioni criminali che gravano sui soggetti deboli, minori, donne e anziani.

L’accattonaggio non è consentito – a norma di ordinanza - nei luoghi del territorio comunale di seguito indicati: a) intero territorio dei centri abitati; b) presso le intersezioni stradali; c) all’interno delle aree adibite a parcheggio; d) davanti e in prossimità di luoghi di culto e di cimiteri; e) davanti o in prossimità degli ingressi di esercizi commerciali; f) davanti o in prossimità di uffici pubblici. In breve su tutto il territorio comunale.

La sanzione amministrativa pecuniaria imposta per la violazione va da euro 25,00 ad euro 500,00, oltre alla la sanzione accessoria della confisca amministrativa del denaro provento della violazione e di eventuali attrezzature impiegate nell’attività, ai sensi dell’articolo 20 della Legge 24.11.1981, n. 689, previo sequestro cautelare ai sensi dell’articolo 13 della citata legge.
Anche in questo l’ordinanza del Comune di Selvazzano rappresenta una mera fotocopia delle altre adottate da migliaia di comuni italiani.

Nonostante il carattere standard del provvedimento, anche sulla scorta delle puntuali eccezioni sollevate dal ricorrente, il Tar Veneto decide di intervenire centrando il cuore del problema, ossia la legittimità dello strumento, sotto il profilo della sua indeterminatezza e incidenza sui diritti individuali.

In via preliminare – come si desume dal rapido ragionamento esposto nell’ordinanza - si esclude l’asserito carattere normativo delle accennate ordinanze (affievolendone l’efficacia a quella di atto amministrativo), nella misura in cui la consolidata giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 4/1976) ha riconfermato che tali strumenti “ non sono certamente ricompresi tra le fonti del nostro ordinamento giuridico; non innovano al diritto oggettivo; né tanto meno sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga alla legge”.

Nello stesso senso – con riferimento al profilo dell’incidenza sui diritti - ci si richiama alla Corte costituzionale che, con la sentenza n. 26/1961, ha stabilito il principio per cui “in un sistema a Costituzione rigida è da escludere che le ordinanze possano menomare diritti costituzionalmente garantiti, disponendo ciò che nemmeno alla legge è consentito; allo stesso modo il campo di operatività delle ordinanze deve essere limitato a quegli ambiti in cui o non vi sia riserva di legge, ovvero al più esista una riserva di legge relativa, posto in quest’ultimo caso che la legge ponga adeguati limiti al potere stesso” (A. Lorenzetti – S. Rossi, Le ordinanze sindacali in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana. Origini, contenuti, limiti, Jovene, 2009, 8 ss.; G. Napolitano, Le nuove ordinanze del sindaco, Maggioli 2008, 31-33)

In questo senso la Corte sottolinea
“che appare dubbia la legittimità costituzionale della fonte legislativa sulla base della quale è stata adottata l’ordinanza impugnata nella parte in cui demanda al Sindaco in via ordinaria “vasti ed indeterminati poteri in tema di tutela dell'incolumità pubblica e della sicurezza urbana” (in tali termini il punto 7 in diritto della sentenza della Corte Costituzionale 1 luglio 2009, n. 196) autorizzati, nel rispetto dei soli principi generali dell'ordinamento, a derogare alla legge;
- che appare infatti in contrasto con la Costituzione un potere di ordinanza che dà luogo a fonti dell’ordinamento idonee ad innovare il diritto oggettivo (sui limiti Costituzionali che debbono osservare le norme di legge che prevedono il potere di ordinanza, anche se con riferimento alle ordinanze prefettizie di cui all’art. 2 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, cfr. Corte Costituzionale 2 luglio 1956, n. 8; id. 27 maggio 1961, n. 26; id. 4 gennaio 1977, n. 4) “

Per tali motivi viene sollevata questione di costituzionalità relativa all’art. 54, co. 4 Tuel.

Concludendo si deve notare il breve, ma significativo, richiamo del Tar alla sentenza della Corte Costituzionale del 28 dicembre 1995, n. 519, con la quale si è dichiarata l’illegittimità costituzionale del primo comma dell’art. 670 c. p., ossia la penale sanzionabilità della pratica dell’accattonaggio.

Nella sentenza si da conto del ripensamento intervenuto nella“coscienza sociale fronte di comportamenti un tempo ritenuti pericolo incombente per una ordinata convivenza, e [nel]la società civile consapevole dell’insufficienza dell’azione dello Stato [la quale] ha attivato autonome risposte, come testimoniano le organizzazioni di volontariato che hanno tratto la loro ragion d’essere, e la loro regola, dal valore costituzionale della solidarietà. . In questo quadro, la figura criminosa della mendicità appare costituzionalmente irragionevole alla luce del canone della ragionevolezza, non potendosi ritenere in alcun modo necessitato il ricorso alla regola penale. Né la tutela dei beni giuridici della tranquillità pubblica , può dirsi invero seriamente posta in pericolo dalla mera mendicità che si risolve in una semplice richiesta d’aiuto”.

Il Comune di Selvazzano, anziché restare nei limiti stabiliti dall’ordinamento, ha esteso il divieto (e la sanzione) alla mendicità in generale, eccedendo così dalle proprie attribuzioni e colpendo tutti coloro che chiedono l’elemosina, indipendentemente dalle modalità con le quali esercitano il loro “mestiere”: di fatto, l’ordinanza impugnata introduce un divieto generalizzato di chiedere la carità, che appare – anche alla luce della citata sentenza della Consulta – illegittimo, oltre che difforme dai principi e valori affermati in Costituzione.

Il provvedimento impugnato comprime infatti indebitamente il diritto del cittadino ad un comportamento lecito e, attribuendo aprioristicamente un disvalore alla mendicità, si sostituisce, illegittimamente, sia al Giudice delle Leggi che al Legislatore nella valutazione di un comportamento che costituisce a tutti gli effetti un diritto della persona bisognosa (cfr. ricorso avv. Dell’Agnese).

Peraltro si deve infine rammentare che l’intento implicito nel provvedimento sindacale è già stato oggetto di stigmatizzazione nella sentenza del 1995 per cui “gli squilibri e le forti tensioni che caratterizzano le società più avanzate producono condizioni di estrema emarginazione, sì che senza indulgere in atteggiamenti di severo moralismo non si può non cogliere con preoccupata inquietudine l’affiorare di tendenze, o anche soltanto tentazioni, volte a “nascondere” la miseria e a considerare le persone in condizioni di povertà come pericolose e colpevoli. Quasi in una sorta di recupero della mendicità quale devianza, secondo linee che il movimento codificatorio dei secoli XVIII e XIX stilizzò nelle tavole della legge penale, preoccupandosi nel contempo di adottare forme di prevenzione attraverso la istituzione di stabilimenti di ricovero (o getti?) per i mendicanti”.