Pubblica amministrazione - Generalità, varie -  Redazione P&D - 21/11/2019

Sulla illegittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali, Consiglio di Stato sentenza n. 7874 del 18 novembre 2019. - G.G.

Sulla contrastata materia ritorna il Consiglio di Stato, modificando in qualche modo orientamento rispetto ad alcuni precedenti giurisprudenziali amministrativi.
In pratica viene richiamata l’ipotesi di illegittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali, senza svolgimento di gare.
A questo punto si legge nella parte in diritto della su citata sentenza che:
“Prima  ancora  della  nota  sentenza  della  Corte  di  Giustizia  del  14  luglio  2016  (in  cause riunite  C-458/14,  Promo impresa  S .r .l.  e  C-67/15,  Mario Melis e  altri),  la  giurisprudenza aveva  già  largamente  aderito  all’interpretazione  dell’art.  37  cod.  nav .  che  privilegia l’esperimento  della  selezione  pubblica nel rilascio  delle concessioni  demaniali  marittime, derivante  dall’esigenza  di  applicare  le  norme  conformemente  ai  principi  comunitari  in materia  di  libera  circolazione  dei  ser vizi,  di  par  condicio,  di  imparzialità  e  di  trasparenza, derivanti  dalla direttiva  123/2016,  essendo  pacifico che tali  principi  si  applicano  anche a materie  diverse  dagli  appalti,  in  quanto  riconducibili  ad  attività,  suscettibile  di apprezzamento in ter mini economici. In  tal  senso  si  è  del  resto  espresso ,  già  da  tempo  risalente,  il  Consiglio  di  Stato  che  ha ritenuto applicabili  i  detti principi “anche  alle  concessioni  di  beni  pubblici,  fungendo  da  parametro di interpretazione e limitazione del diritto di insistenza di cui all' art. 37 del codice della navigazione”, sottolineandosi  che  “la  sottoposizione  ai  principi  di  evidenza  trova  il  suo  presupposto  sufficiente nella circostanza che con la concessione di area demaniale marittima si fornisce un’occasione di guadagno a  soggetti  operanti  sul  mercato ,  tale  da  impor r e  una  procedura  competitiva  ispirata  ai  ricordati  principi di  trasparenza  e  non  discriminazione”(cfr .  Cons.  Stato ,  Sez.  VI,  25  gennaio  2005  n.  168  e, nello  stesso  senso ,  in  epoca  più  recente  Cons.  Stato ,  Sez.  VI,  31  gennaio  2017  n.  394), segnalando  l’esigenza  di  una  effettiva  ed  adeguata  pubblicità  per  aprire  il  confronto concorrenziale  su  un  ampio  ventaglio  di  offerte  (cfr .,  in  epoca  ancora  antecedente  ed  in via generale, Cons . Stato , Sez. VI, 15 febbraio 2002 n. 934). In  argomento  la  Commissione  Europea  aveva  affer mato  che  “la  circostanza  che  le  direttive comunitarie  in  materia  di  appalti  siano  attuative  dell’art.  81  del  Trattato  porta  in  sostanza  a  ritenere che  queste  norme siano  puramente  applicative,  con  riferimento  a  determinati appalti  di  principi  generali che  essendo  sanciti  in  modo  universale  dal  Trattato,  sono  ovviamente  valevoli  anche  per  contratti  e fattispecie diverse da quelle concretamente contemplate” (così nella Comunicazione 29 aprile 2000 nonché  la  pressoché  coeva  sentenza  della  Corte  di  giustizia  UE  7  dicembre  2000,  in causa C-324/98). Per quanto si è già ricordato , da ultimo detti principi sono stati riaffer mati dalla Corte di Giustizia  UE,  nella  sentenza  Sez.  V ,  14  luglio  2016,  in  cause  riunite  C-458/14  e  C-67/15,  ad  avviso  della  quale  “L'articolo  12,  paragrafi  1  e  2,  della  direttiva  2006/123/CE  del Parlamento europeo  e  del Consiglio ,  del 12 dicembre  2006, r elativa ai servizi  nel mercato  interno,  deve essere  interpretato  nel  senso  che  osta  a  una  misura  nazionale,  come  quella  di  cui  ai  procedimenti principali,  che  prevede  la  proroga  automatica  delle  autorizzazioni  demaniali  marittime  e  lacuali  in esser e  per  attività  turistico-ricreative,  in  assenza  di  qualsiasi  procedura  di  selezione  tra  i  potenziali candidati”. 10. - Da tale sentenza, si desume che la proroga ex lege delle concessioni demaniali aventi natura  turistico-ricreativa  non  può  essere  generalizzata,  dovendo  la  normativa  nazionale ispirarsi alle reg ole della Unione europea sulla indizione delle gare. La  Corte  di  Giustizia,  più  specificamente,  chiamata  a  pronunciarsi  sulla  portata  dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd.  Bolkestein) del Parlamento europeo e del Consiglio del  12  dicembre  2006,  relativa  ai  ser vizi  nel  mercato  inter no  (direttiva  ser vizi),  ha affermato,  in  primo  luogo ,  che  le  concessioni  demaniali  marittime  a  uso  turistico ricreativo  rientrano  in  linea  di  principio  nel  campo  di  applicazione  della  suindicata direttiva,  restando  rimessa  al  giudice  nazionale  la  valutazione  circa  la  natura  “scarsa”  o meno della  risorsa  naturale  attribuita  in  concessione,  con  conseguente  illegittimità  di  un regime  di  proroga  ex  lege  delle  concessioni  aventi  ad  og getto  risorse  naturali  scarse, regime  ritenuto  equivalente  al  rinnovo  automatico  delle  concessioni  in  essere, espressamente vietato dall’ar t. 12 della direttiva.
In  secondo  luogo ,  la  Corte  di  giustizia  ha  affermato  che,  per  le  concessioni  alle  quali  la direttiva  non  può  trovare  applicazione,  l’art.  49  del  T rattato  sul funzionamento dell’Unione  europea  (TFUE)  osta  a  una  normativa  nazionale,  come  quella  italiana oggetto  dei  rinvii  pregiudiziali,  che  consente  una  proroga  automatica  delle  concessioni demaniali  pubbliche  in  essere  per  attività  turistico  ricreative,  nei  limiti  in  cui  tali concessioni presentino un interesse transfrontaliero certo. Come  è  stato  chiarito  anche  dalla  giurisprudenza  del  Consiglio  di  Stato  (Cons .  Stato , Sez. V , 11 giugno 2018 n. 3600; Sez. VI, 10 luglio 2017 n. 3377 e 13 aprile 2017 n. 1763):
- l’art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194 (convertito , con modificazioni, dalla l. 26  febbraio  2010,  n.  25)  -  come  modificato  dall'articolo  34-duodecies,  comma  1,  d.l.  18 ottobre 2012, n. 179 (convertito , con modificazioni, dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221), e, a  decorrere  dal  1°  gennaio  2013,  dall'art.  1,  comma  547,  l.  24  dicembre  2012,  n.  228  -, statuiva come segue: “Ferma restando la disciplina r elativa all'attribuzione di beni a regioni ed enti locali  in  base  alla  legge  5  maggio  2009,  n.  42,  nonché  alle  rispettive  norme  di  attuazione,  nelle  more del  procedimento  di  revisione  del  quadro  normativo  in  materia  di  rilascio  delle  concessioni  di  beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative e sportive, nonché quelli destinati a porti  turistici,  approdi  e  punti  di  or meggio  dedicati  alla  nautica  da  diporto ,  da  realizzarsi,  quanto  ai criteri  e  alle  modalità  di  affidamento  di  tali  concessioni,  sulla  base  di  intesa  in  sede  di  Conferenza Stato-regioni  ai  sensi  dell'articolo  8,  comma  6,  della  legge  5  giugno  2003,  n.  131,  che  è  conclusa  nel rispetto  dei  principi  di  concorrenza,  di  libertà  di  stabilimento ,  di  garanzia  dell'esercizio ,  dello  sviluppo , della  valorizzazione  delle  attività  imprenditoriali  e  di  tutela  degli  investimenti,  nonché  in  funzione  del superamento  del  diritto  di  insistenza  di  cui  all'articolo  37,  secondo  comma,  secondo  periodo,  del  codice della  navigazione,  il  ter mine  di  durata  delle  concessioni  in  esser e  alla  data  di  entrata  in  vigore  del presente  decreto  e  in  scadenza  entro  il  31  dicembre  2015  è  prorogato  fino  al  31  dicembre  2020,  fatte salve  le  disposizioni  di  cui  all'articolo  03,  comma  4-bis,  del  decreto-legge  5  ottobre  1993,  n.  400, convertito , con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494. All'articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il secondo periodo è soppresso”;”

Continuando nella lettura della citata pronuncia si legge che:
“ -  pertanto ,  in  seguito  alla  soppressione,  in  ragione  delle  disposizioni  legislative  sopra richiamate,  dell’istituto  del  “diritto  di  insistenza”,  ossia  del  diritto  di  preferenza  dei concessionari uscenti, l’amministrazione che intenda procedere a una nuova concessione del  bene  demaniale  marittimo  con  finalità  turistico-ricreativa,  in  aderenza  ai  principi eurounitari  della  libera  di  circolazione  dei  ser vizi,  della  par  condicio,  dell’imparzialità  e della trasparenza, ai sensi del novellato art. 37 cod. nav ., è tenuta ad indire una procedura selettiva e a dare prevalenza alla proposta di gestione privata del bene che offra maggiori garanzie  di  proficua  utilizzazione  della  concessione  e  risponda  a  un  più  rilevante interesse pubblico , anche sotto il profilo economico;
-  a  fronte  dell’intervenuta  cessazione  del  rapporto  concessorio ,  come  sopra  già evidenziato ,  il  titolare  del  titolo  concessorio  in  questione  può  vantare  un  mero interesse di  fatto  a  che  l’amministrazione  proceda  ad  una  nuova  concessione  in  suo  favore  e  non già  una  situazione  qualificata  in  qualità  di  concessionario  uscente,  con  conseguente inconfigurabilità  di  alcun  obbligo  di  proroga  ex  lege  o  motivazionale dell’amministrazione;
-  ne  deriva  che  l’operatività  delle  proroghe  disposte  dal  legislatore  nazionale  non  può che  essere  esclusa  in  ossequio  alla  pronuncia  del  2016  del  giudice  eurounitario , comportante  la  disapplicazione  dell'art.  1,  comma  18,  d.l.  n.  194/2009  e  dell'art.  34-duodecies,  d.l.  179/2012, di  talché la  proroga  legale  delle concessioni  demaniali in  assenza di  gara  non  può  avere  cittadinanza  nel  nostro  ordinamento ,  come  del  resto  la giurisprudenza  nazionale  ha  in  più  occasioni  già  riconosciuto  (cfr .,  per  tutte  e  tra  le  più recenti, Cons . Stato , Sez. V , 27 febbraio 2019 n. 1368).”

Segue il giudice amministrativo nella sua rielaborazione reinterpretativa:
“Del  resto ,  più  volte  il  Consiglio  di  Stato  ha  sancito  in  via  generale  l'illegittimità  di una  normativa  sulle  proroghe  ex  lege  della  scadenza  di  concessioni  demaniali,  perché equivalenti a un rinnovo automatico  di per sé ostativo a una procedura selettiva. Inoltre, già  decisioni  precedenti  della  CGUE  avevano  affermato  l'illegittimità  di  leggi  regionali contemplanti,  a  talune  condizioni,  la  proroga  automatica  delle  concessioni  del  demanio marittimo al  già titolare,  evidenziando  che proroga  e rinnovo automatico ,  determinando una  disparità  di  trattamento  tra  operatori  economici  mediante preclusioni  o  ostacoli  alla gestione  dei  beni  demaniali  oggetto  di  concessione,  violano  in  generale  i  principi  del
diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza. In conclusione,  alla luce  del prevalente indirizzo  giurisprudenziale,  non è in  alcun modo riscontrabile una proroga automatica ex lege di una concessione demaniale marittima. Ciò  significa  che  anche  la  più  recente  proroga  legislativa  automatica  delle  concessioni demaniali  in  essere  fino  al  2033,  provocata  dall’articolo  unico ,  comma  683,  l.  30 dicembre  2018,  n.  145  (Bilancio  di  previsione  dello  Stato  per  l'anno  finanziario  2019  e bilancio  pluriennale  per  il  triennio  2019-2021)  che  così  testualmente  recita:  “Al  fine  di garantire  la  tutela  e  la  custodia  delle  coste  italiane  affidate  in  concessione,  quali  risorse  turistiche fondamentali del Paese, e tutelar e l'occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi straordinari, le concessioni di cui al comma 682,  vigenti  alla  data  di  entrata  in  vigore  del  decreto-legge  30  dicembre  2009,  n.  194,  convertito ,  con modificazioni,  dalla  legge  26  febbraio  2010,  n.  25,  nonché  quelle  rilasciate  successivamente  a  tale  data a seguito di una procedura amministrativa attivata anteriormente al 31 dicembre 2009 e per le  quali il rilascio  è  avvenuto  nel  rispetto  dell'articolo  18  del  decreto  del  Presidente  della  Repubblica  15  febbraio 1952,  n.  328,  o  il  rinnovo  è  avvenuto  nel  rispetto  dell'articolo  02  del  decreto-legge  5  ottobre  1993,  n. 400,  convertito ,  con  modificazioni,  dalla  legge  4  dicembre  1993,  n.  494,  hanno  una  durata,  con decorrenza dalla data di entrata in  vigore della presente  legge,  di anni quindici. Al ter mine del predetto periodo,  le  disposizioni  adottate  con  il  decreto  di  cui  al  comma  677  rappresentano  lo  strumento  per individuar e  le  migliori  procedure  da  adottare  per  ogni  singola  gestione  del  bene  demaniale”  -  è coinvolta,  con  le  conseguenze  del  caso ,  nel  ragionamento  giuridico  sopra  esposto  e  ciò, non  solo  perché  detta  disposizione  rievoca  norme  nazionali  già  dichiarate  in  contrasto con  l’ordinamento  eurounitario  dalla  corte  di  giustizia  nel  2016  (determinando  una giuridicamente  improbabile  reviviscenza  delle  stesse)  ma,  a  maggior  ragione,  dopo  il recente inter vento della Corte di giustizia UE che, nella sentenza 30 gennaio 2018, causa C-360/15  Visser,  ha  esteso  addirittura  la  platea  dei  soggetti  coinvolti  dalla  opportunità di pretendere l’assegnazione della concessione demaniale solo all’esito dello svolgimento di una procedura selettiva. Il Collegio , per completezza d’esame, ritiene di dovere dare conto della circostanza che la  più volte citata  sentenza  della Corte  di giustizia  UE, sebbene  abbia  dichiarato che le  disposizioni  nazionali  che  consentono  la  proroga  generalizzata  ed  automatica  delle concessioni  demaniali  fino  al  31  dicembre  2020  contrastano  con  l’ordinamento comunitario (si  tratta  del già menzionato art.  1, comma  18, d.l. 194/2009,  nella versione risultante  dalle  modifiche  apportate  dall'art.  34-duodecies  d.l.  179/2012,  articolo introdotto  in  sede  di conversione  con l.  221/2012),  ha nel contempo  però precisato che una proroga di una concessione  demaniale è giustificata laddove sia  finalizzata  a tutelare la  buona  fede  del  concessionario ,  ovverosia  qualora  questi  abbia  ottenuto  una determinata  concessione  in  un  periodo  in  cui  “non  era  ancora  stato  dichiarato  che  i  contratti aventi un inter esse transfrontaliero certo avrebbero potuto esser e soggetti a obblighi di trasparenza”.”
In sostanza e lasciando ai successivi passi della sentenza chiamata in causa, il Consiglio di Stato, applicando la normativa e la giurisprudenza dell’Unione europea, ha stabilito che le leggi nazionali italiane che prevedono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime, poiché illegittime, vanno disapplicate dai Comuni. “Con la concessione di area demaniale marittima si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato, tale da imporre una procedura competitiva ispirata ai ricordati principi di trasparenza e non discriminazione”.