SPIGOLATURA FRA DIRITTO ED ECONOMIA

di Salvatore Magra

Con la politica finanziaria si perseguono obiettivi di promozione dello sviluppo economico, correzione della mancanza di equilibrio del mercato, equa distribuzione del reddito nazionale (riduzioni degli squilibri territoriali e settoriali), risanamento dei conti pubblici, lotta all"inflazione e stabilizzazione della moneta.

Partendo dal presupposto che il sistema non sempre tende di per sé a una soddisfacente allocazione delle risorse e che, pertanto, occorre un intervento del settore pubblico, per migliorarne il funzionamento, la politica economica deve attivarsi per dare un impulso che consenta l"utilizzo delle potenzialità delle risorse non utilizzate, che spesso possono consentire il perseguimento di obiettivi non preventivati. L"azione deve rivolgersi a quei settori, in cui il perseguimento di un fine di lucro può precludere l"efficienza dei beni o servizi, in particolare quando si tratti di prestazioni essenziali per la collettività. L"intensità dell"intervento di politica economica andrà valutato in relazione alla congiuntura. L"obiettivo che le ricostruzioni tradizionali considerano è quello di evitare o attenuare i c.d. fallimenti del mercato, quando la non corretta informazione, la presenza di esternalità negative, l"esigenza che determinati beni siano prodotti in monopolio (c.d. naturale), piuttosto che in regime di concorrenza rendono opportuno un intervento di politica economica per attenuare le conseguenze negative di una situazione non ottimale per gli utenti. La politica economica può attuarsi con opportuni "aggiustamenti" della politica fiscale e di spesa pubblica, tenendo conto che le decisioni sulle medesime non vanno prese separatamente, ma opportunamente coordinate. La politica economica, se opportunamente modulata contribuisce, in un sistema misto, a stimolare l"attività delle imprese, utilizzare appieno i fattori produttivi disponibili, controllare la stabilità dei prezzi e mantenere proficue relazioni economiche con gli stati esteri.

Sul piano dei collegamenti fra diritto ed economia, la legge degli sbocchi, la quale implica che il mercato tende di per sé a un"efficace distribuzione delle risorse sembra postulare una visione, o comunque appare armonizzarsi, con una visione secondo cui è il mercato a determinare la normativa da applicare (c.d. "lex mercatoria", configurata da una dottrina (cfr. F. GALGANO, "Le Camere di commercio e la lex mercatoria", reperibile in  http://impresa-stato.mi.camcom.it/im_55/galgano.html, oltre agli studi del medesimo Autore all"interno della Sua "Storia del diritto commerciale" e da talune pronunzie della giurisprudenza, fra cui Cass., 8 febbraio 1982, n. 722, in Foro it., 1982, I, c. 2285). La lex mercatoria è un diritto spontaneo creato dalla società tecnocratica, il cui zoccolo duro è rappresentato dai princìpi in materia di commercio internazionale. Accettando una ricostruzione di tale tipo, il rischio da evitare è che prevalga la "legge del più forte". La politica di matrice keynesiana, in cui si enfatizza il ruolo dell"intervento dello Stato in economia, appare presupporre un intervento dello Stato in economia, con una formazione della normativa da applicare, essenzialmente proveniente dall"autorità statale e, comunque, da enti territoriali (la tesi di IRTI, sostenuta fra l"altro in "Il carattere politico del mercato", consultabile in http://www.mi.camcom.it/upload/file/1335/667535/FILENAME/Irti.pdf).L"incremento di spesa pubblica può comportare una sollecitazione a investire. Ciò genera assunzione di lavoratori e un possibile incremento dei consumi. Si tratta della teoria del moltiplicatore e dell""acceleratore" della spesa pubblica (quest"ultima nozione comprende la catena di effetti, derivanti dall"espansione della spesa pubblica), teorizzata da Keynes, il quale parte dal presupposto che il sistema tenda a un equilibrio, in cui non vi è uno sfruttamento di tutte le risorse disponibili. L"ipotesi del moltiplicatore della spesa pubblica può non corrispondere alla realtà empirica; in particolare è anche possibile che l"azione in parola non solleciti gli investimenti, per il timore degli operatori economici di procedere a iniziative, che possano portare a conseguenze negative. Occorre tenere anche conto della circostanza che l"intervento sulla spesa pubblica interagisce con il prelievo fiscale e che l"effetto del moltiplicatore può essere ridotto, proprio per l"azione della politica tributaria, perché l"imposizione fiscale diminuisce il potere di acquisto dei singoli. L"acceleratore della spesa pubblica, perché operi, presuppone la disponibilità sul mercato dei fattori produttivi, anche per evitare il sorgere di processi inflattivi.

Per la teoria Keynesiana, il livello di reddito dipende dalla domanda globale (capovolgimento della legge degli sbocchi, che parte dalla nozione di offerta e asserisce che l"offerta crea la domanda), intesa come somma di consumi e investimenti, trascurando la domanda pubblica e il saldo fra importazioni ed esportazione. L"aumento di domanda, in una situazione di sottoccupazione, causa un aumento di reddito, strettamente correlato alla propensione al consumo; il moltiplicatore consiste nel reciproco della propensione marginale al risparmio.

Politica monetaria, attuata per stabilizzare l"economia.

L"attuale sistema di moneta unica implica che le iniziative di politica monetaria vengono determinate a livello comunitario. Pertanto, è possibile che la Banca centrale agisca per aumentare la disponibilità di moneta, presente nel sistema, attraverso le operazioni sul mercato aperto, acquistando titoli e immettendo circolante, o agendo sul coefficiente di riserva obbligatoria delle Banche (se tale coefficiente diminuisce, aumenta l"offerta di moneta e viceversa).Va tenuto presente che un"azione che implichi una diminuzione del tasso d"interesse comporta un aumento dell"offerta di moneta (e viceversa) con conseguenze sul sistema economico e sul livello dei prezzi. Ove la Banca centrale aumenti il tasso d"interesse, si creano i presupposti per una politica restrittiva, in quanto si riducono consumi e investimenti e si rallenta l"attività economica. Una politica monetaria espansiva implica una riduzione del tasso d"interesse, con conseguente aumento di consumi e investimenti, ma possono innescarsi processi inflattivi. Anche l"azione sul tasso ufficiale di sconto, che è il tasso, attraverso cui la Banca centrale fornisce prestiti alle altre banche influisce sulla offerta di moneta, in quanto un aumento di tale tasso determina una stretta creditizia.

Si può agire, aumentando la spesa pubblica o il prelievo fiscale. Il nostro ordinamento, accogliendo il principio del bilancio in pareggio, sembra aver, entro certi limiti, costituzionalizzato il teorema di Haavelmo, secondo cui un"azione sulla spesa pubblica e sul prelievo fiscale della medesima intensità, fermo restando il saldo del bilancio, implica un beneficio per il sistema economico. Peraltro, si pongono problemi di esegesi dell"art. 81 Cost..

Il bilancio può considerarsi uno strumento, che esplicita come sono gestite le risorse pubbliche e costituisce il fondamento di tutta l"attività finanziaria dello Stato.

Esistono taluni documenti collegati al bilancio: lo schema di decisione di finanza pubblica, che contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche per il triennio, (si presenta al Parlamento da parte del Governo entro il 15/9), la relazione sull"economia  e la finanza pubblica (che analizza la situazione economico-finanziaria e si presenta al Parlamento entro il 15/4 dal Ministero delle Finanze), la legge di stabilità (ex legge finanziaria), che adegua agli obiettivi gli effetti finanziari, che va è presentata al Parlamento entro il 31-12, la legge di assestamento del bilancio annuale, che contiene le eventuali variazioni, rispetto alla legge di bilancio.  Il bilancio è documento, che costituisce l"esplicitazione sul piano economico della funzione d"indirizzo politico del Governo, con una preminenza, attribuita al Parlamento, in ragione della forma di governo parlamentare.

Secondo l"art. 81 Cost. Le Camere devono procedere ogni anno all'approvazione del rendiconto consuntivo, presentato dal Governo.  L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese". La legge di bilancio è una legge formale, che recepisce un atto amministrativo  (ma alcuni la considerano una legge in senso sostanziale); in ogni caso, per essa non è ammesso referendum abrogativo (art. 75 Cost.). Si votano con leggi specifiche nuovi stanziamenti, per cui si dovrebbe procedere alla istituzione di nuovi capitoli: infatti debbono intendersi per nuove spese e per nuove entrate quelle non previste da leggi vigenti.

Secondo il teorema di Haavelmo, ove vi sia uguaglianza fra entrate e uscite, a ogni aumento della spesa pubblica corrisponde un aumento della domanda globale. L"attività finanziaria pubblica consente allo Stato di operare ai fini del riequilibrio del mercato, anche attraverso una politica che influenzi il comportamento dei consumatori, il quale, peraltro, dipende dal reddito disponibile, che diminuisce, a seguito del prelievo delle imposte.

Lo stimolo degli investimenti può esser perseguito, ma non è controllabile in modo automatico, in rapporto alle aspettative degli operatori economici. La politica fiscale può consentire un raggiungimento dell"equilibrio di piena occupazione. Una spesa aggiuntiva può essere coperta con il ricorso al debito pubblico o con un nuovo prelievo fiscale. La stabilizzazione dell"economia presuppone una programmazione delle entrate e delle uscite, al fine di attenuare le fluttuazioni del ciclo. L"obiettivo precipuo è di mantenere la stabilità dell"occupazione e della produzione. Se il Pil reale è maggiore di quello potenziale, occorre attuare una politica fiscale restrittiva, con una più intensa pressione fiscale e/o con una riduzione della spesa pubblica, al fine di evitare fiammate inflazionistiche. In senso opposto dovrà procedersi in ipotesi di PIL reale inferiore al potenziale. La programmazione non sempre è totalmente affidabile, in quanto possono esservi degli errori di valutazione sulla condotta degli operatori economici.