Deboli, svantaggiati - Generalità, varie -  Mariagrazia Caruso - 27/12/2019

Progetto (globale) di vita delle persone (dis)abili: il punto sullo stato dell’arte

L’art. 14 della legge 328/2000 (Progetti individuali per le persone disabili) recita testualmente:
“1. Per realizzare la piena integrazione delle persone disabili di cui all'art. 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nell'ambito della vita familiare e sociale, nonché nei percorsi dell'istruzione scolastica o professionale e del lavoro, i comuni, d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, predispongono, su richiesta dell'interessato, un progetto individuale, secondo quanto stabilito al comma 2.
2. Nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, il progetto individuale comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale o al Profilo di funzionamento, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, il Piano educativo individualizzato a cura delle istituzioni scolastiche, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale. Nel progetto individuale sono definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.
3. Con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro per la solidarietà sociale, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite, nel rispetto dei princìpi di tutela della riservatezza previsti dalla normativa vigente, le modalità per indicare nella tessera sanitaria, su richiesta dell'interessato, i dati relativi alle condizioni di non autosufficienza o di dipendenza per facilitare la persona disabile nell'accesso ai servizi ed alle prestazioni sociali”.
Il progetto individuale per la persona disabile di cui all’art. 14 della legge 8.11.2000 n. 328, concreta, quindi, un servizio pubblico, avente ad oggetto l’espletamento di prestazioni fondamentali, indirizzate istituzionalmente ed in via diretta al soddisfacimento di bisogni collettivi, sottoposte, per ragioni di interesse pubblico, ad indirizzi e controlli dell’autorità amministrativa, in coerenza con principi rivenienti dall’art. 32 e dall’art. 38, commi 1, 3 e 4, della Costituzione.
Come è stato autorevolmente ritenuto esso rappresenta un modello di servizi incentrato su un progetto di “presa in carico globale” della persona disabile, che, a differenza delle altre ipotesi di mera erogazione di un servizio specifico, intende garantire all’utente quel “supplemento di garanzie”, che trascende la modalità di “smistamento” della persona all’interno di una gamma di contenitori e si propone l’obiettivo ulteriore di promuovere l’autorealizzazione della persona disabile ed il superamento di ogni condizione di esclusione sociale, avvalendosi anche della metodologia del cosiddetto “lavoro di rete”, che punta ad una visione in chiave unitaria dei bisogni della persona con disabilità riconducibile al concetto di adattamento ragionevole, espresso dagli artt. 19 e 25, lettera e) della Convenzione per i Diritti Umani per la Persona Disabile del 2006 delle Nazioni Unite, ratificata con legge nazionale 3.3.2009 n. 18, al modello bio-psico-sociale dell’ICF (“International Classification of Functioning”), pubblicato dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) nel marzo 2002 (cfr. T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, 12 aprile 2013, n. 440).
Il legislatore del 2000 ha individuato nel Comune l’ente titolare dell’elaborazione del “Progetto individuale per la persona disabile”, che va predisposto d’intesa con la Azienda Sanitaria la quale potrà anche coinvolgere altre istituzioni competenti, individuando, magari, sia il luogo fisico di raccordo e di riferimento, (che può essere il Distretto Sanitario), sia lo strumento di raccordo (che può essere un Dossier Unico).
Il progetto si configura come un vero contratto tra enti pubblici competenti e beneficiari e va sottoscritto sia dai soggetti responsabili dell’erogazione del servizio che dai beneficiari il cui procedimento va avviato mediante istanza presentata al Comune dall’utente o dal suo rappresentante al Comune.
Trattasi, quindi, di un atto complesso di tipo diseguale, in cui sotto il profilo procedimentale e sostanziale, è assegnato un ruolo differenziato ai predetti Enti, dovendosi comunque attribuire, ex art. 6 della legge n. 328/2008, una posizione preponderante all’ente territoriale, il Comune, cui sono affidati le funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali, l’obbligo di superare gli arresti procedimentali e di dare impulso concreto alla conclusione del procedimento (TAR Palermo n. 926/2019 publ. il 29.3.2019; T.A.R. Torino, Sez. II, 10 gennaio 2017, n. 42; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 16 gennaio 2013, n. 326).
La pretesa ricade nella sfera di cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) cpa, che contempla, tra le altre, le controversie riguardanti le attività e le prestazioni erogate nell’espletamento di pubblici servizi, comprese quelle afferenti all’ambito della pubblica istruzione, con la sola eccezione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati.
E’ stato, tuttavia, chiarito “…che una volta predisposto il Progetto e comunicato lo stesso alla richiedente, e comunque decorso il termine di 15 giorni pure menzionato nella nota trasmessa dalle Amministrazioni convenute (presuntivamente concesso alla richiedente per formulare eventuali osservazioni), il procedimento in questione deve ritenersi concluso ed il progetto, dunque, definitivamente “approvato” e/o “accolto” con conseguente obbligo per la P.A. di erogare i servizi progettati” (Tribunale di Marsala n. 366/2019 publ. il 9.4.2019).
Dal momento della predisposizione del piano in cui si concreta la “risposta” della P.A. a fronte dell’istanza avanzata dal privato, tutte le questioni sono di competenza del Giudice Ordinario segnando il termine dell’iter procedimentale ex lege 241/90 il venir meno, una volta definito il progetto, di ogni potere di natura pubblicistica in capo alla P.A. circa l’erogazione o meno delle prestazioni stabilite.
All’esito della formulazione del Progetto – che definisce l’iter procedimentale previsto, con il riconoscimento del diritto dell’interessato ad usufruire dei servizi specificamente indicati nel progetto medesimo – non residua, infatti, alcun  potere autoritativo e/o discrezionale in capo alla P.A. in ordine alla concreta erogazione delle prestazioni pianificate; l’omessa esecuzione delle dette prestazioni programmate diviene sindacabile, secondo gli ordinari criteri di riparto, dinanzi al G.O., rimanendo altresì estranea al perimetro della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di pubblici servizi, per venire in rilievo nella fattispecie non (più) l'esercizio di un potere per mezzo di un provvedimento amministrativo, ma attività materiale di erogazione delle prestazioni già (valutate e) deliberate, non afferente all'espletamento di potestà autoritative (cfr. recentemente Cons. Giust. Amm. Sicilia sez. giurisd., sent. n. 115 del 28.2.2018. In senso analogo si è peraltro espressa la giurisprudenza di legittimità, in tema, in particolare, di sostegno all'alunno in situazione di handicap, là dove ha affermato che, il piano educativo individualizzato, una volta predisposto, obbliga l'amministrazione scolastica a garantire il supporto per il numero di ore programmato, senza lasciare ad essa alcun potere discrezionale, sì che, in ipotesi di mancato apprestamento del sostegno pianificato, la violazione del diritto del disabile alla pari opportunità nella fruizione del servizio scolastico, ove non accompagnata dalla corrispondente riduzione dell'offerta formativa per gli alunni normodotati, darebbe luogo ad una discriminazione indiretta la cui repressione spetta al giudice ordinario - Cass., Sez. U., 25 novembre 2014, n. 25011, v. più recentemente anche Cass. S.U. 9966/2017. V. anche Cass. 5060/2017 e da ultimo Tribunale di Marsala n. 366/2019 publ. il 9.4.2019).
Una granitica e consolidata giurisprudenza amministrativa ha chiarito nei termini che seguono il contenuto del progetto esistenziale di vita:
“Il progetto di cui all’art. 14 della legge n. 328/2000 deve soddisfare in modo puntuale alcune specifiche previsioni.
In primo luogo, ai sensi del secondo comma della disposizione indicata, esso deve comprendere, “oltre alla valutazione diagnostico-funzionale o al profilo di funzionamento, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio Sanitario Nazionale, il Piano Educativo Individualizzato a cura delle istituzioni scolastiche, i servizi alla persona a cui provvede il Comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale” e deve altresì definire “le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare”.
Ai sensi dell’art. 2 del decreto ministeriale in data 26 novembre 2011, il progetto deve anche contemplare un budget di progetto, da intendersi quale “insieme di tutte le risorse umane, economiche e strumentali da poter utilizzare in maniera flessibile, dinamica e integrata”), nonché individuare una figura di riferimento (il cosiddetto “case manager”) e “metodologie di monitoraggio, verifica periodica ed eventuale revisione, tenuto conto della soddisfazione e delle preferenze della persona disabile” (TAR Catania Sez. III n. 2783/2019 e 2782/2019 pubbl. il 21.12.2019).
Soccorre sul punto l’art. 1 della legge 112/2016 contenente “Disposizioni in materia di assistenza in favore delle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare” la quale espressamente prevede che il progetto deve contemplare “misure di assistenza, cura e protezione nel superiore interesse delle persone con disabilità grave, non determinate dal naturale invecchiamento o da patologie connesse alla senilità, prive di sostegno familiare in quanto mancanti di entrambi i genitori o perché gli stessi non sono in grado di fornire l'adeguato sostegno genitoriale, nonché in vista del venir meno del sostegno familiare, attraverso la progressiva presa in carico della persona interessata già durante l'esistenza in vita dei genitori”, con il necessario “coinvolgimento dei soggetti interessati” e “nel rispetto della volontà delle persone con disabilità grave, ove possibile, dei loro genitori o di chi ne tutela gli interessi”.
Tanto premesso sulla scorta della normativa di riferimento come interpretata dalla costante Giurisprudenza Amministrativa sopra menzionata:
“Viola l’art. 14 legge n. 328/2000 il Comune che non si attivi tempestivamente per concludere il procedimento, dapprima anche indicando il proprio difetto di competenza senza neanche avviare il sub procedimento per l’intesa con l’azienda sanitaria competente e poi indicando ostacoli finanziari, con il risultato di non agevolare la richiedente ai fini dell’accesso alle provvidenze richieste” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, 12 aprile 2013, n. 440).
“Viola altresì il ridetto art. 14 legge n. 328/2000 il Comune che evada l’istanza di predisposizione di progetto individuale, limitandosi ad aggiungere alcuni servizi assistenziali a quelli già erogati, senza indicare la complessità e l’intensità dell’intervento, la durata, i costi, le responsabilità per l’attuazione, le modalità di verifica e di aggiornamento, le modalità di coinvolgimento della famiglia” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, 12 aprile 2013, n. 440).    
E’ stato, inoltre, ulteriormente chiarito che il progetto individuale ex lege n. 328/2000 non può essere surrogato dal Progetto educativo individuale (c.d. P.E.I.) di cui all’art. 12 , comma 5°, legge n. 104/1992 (TARS Catania Sez. III 10/2018) né in esso si esaurisce.
Esso va distinto, altresì, dal PAI, (Piano annuale per l’inclusione), nel quale com’è noto, si individuano i punti di forza e criticità degli interventi di inclusione posti in essere nel corso dell’anno trascorso e, allo stesso tempo, si formulano ipotesi di utilizzo delle risorse specifiche, istituzionali e non, al fine di incrementare il livello di inclusione generale della scuola nell’anno successivo.
E ancora è stato precisato che l’istanza del privato deve essere esitata nel termine di 30 gg. in conformità alla previsione di cui all’art. 2 della legge n. 241/90 (il quale prevede che ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso) (cfr. Tar Catania, sez. III, n. 1712-08 e sez. II, n. 2483/06) con conseguente illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Comune resistente e ordine del Giudice Amministrativo al Comune stesso di provvedere, entro 30 gg. sulle istanze presentate da parte ricorrente (TARS Catania Sez. II n. 194/2010 e TARS Catania Sez. III 10/2018).
*****
Alla luce di quanto premesso deve ritenersi che il progetto in favore dei soggetti disabili, che riguardi tutte le fasi della vita, e quindi il Progetto Globale di Presa in Carico, costituisce il documento generale cui devono coerentemente uniformarsi i diversi progetti e programmi specifici, all’occorrenza inglobandoli e quindi:
a) il progetto riabilitativo di cui al D.M. 7.05.1998 “Linee-guida per le attività di riabilitazione”;
b) il progetto di integrazione scolastica di cui agli art.12 e 13 della legge 14.02.1992 n. 104;
c) il progetto di inserimento lavorativo mirato di cui all’art.2 e seguenti della Legge 12.03.1999 n. 68;
d) il progetto di inserimento sociale che può avvalersi, per la sua realizzazione, dei programmi di cui alla Legge 21.05.1998 n. 162, dei centri socio-riabilitativi e della rete dei servizi socio-sanitari di cui alla Legge 14.02.1992 n. 104, del sistema integrato previsto dalla Legge 8.11.2000 n. 328, delle disposizioni di cui all’allegato 1 C del DPCM 29.11.2001, nonché degli emolumenti economici di cui all’art 24 Legge 8.11.2000 n. 328.
Il progetto deve necessariamente contemplare un budget, da intendersi quale “insieme di tutte le risorse umane, economiche e strumentali da poter utilizzare in maniera flessibile, dinamica e integrata”.
Nell’ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, il progetto individuale deve comprendere, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale; nel progetto individuale devono anche, essere definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.
Il Progetto Globale Individuale deve, altresì, affrontare eventuali problemi relativi alla mobilità e al superamento delle barriere architettoniche e senso-percettive di cui al DPR 503/96
Nella costruzione del Progetto possono all’occorrenza confluire le valutazioni di vari soggetti – quali il Distretto della ASL (équipe medico-psico-pedagogica per la scuola, unità operativa di riabilitazione, commissioni di invalidità civile, stato di handicap e Legge n. 68/1999 presso la medicina legale, area materno infantile e area anziani); il Comune (operatori dei servizi sociali), la scuola (corpo docente), la Provincia (Centri per l’Impiego e comitati tecnici Legge n. 68/1999)- ai fini del migliore coordinamento degli interventi da effettuare in un unico ambiente tematico, che tenga in considerazione la condizione bio-psico-sociale del beneficiario e le risorse e i bisogni della sua famiglia (art.14 comma 2, della legge n. 328 del 2000).
Le professionalità coinvolte sono relative agli ambiti istituzionali quali Comune e Distretto Socio-Sanitario ed A.S.P.
Per i Comuni saranno certamente coinvolte le figure degli Assistenti Sociali.
Per quanto riguarda l’Azienda Sanitaria saranno interessate le figure preposte alla valutazione multidimensionale effettuata dall’U.V.D. (unità di valutazione disabili), attraverso lo strumento della SVAMDI (scheda di valutazione multidimensionale per le persone con disabilità) ed eventuali specialisti da coinvolgere, così fornendosi tutte le risposte in ambito sanitario o clinico riabilitativo (terapeutico); come espressamente previsto dal ridetto art. 14 legge n. 328/2000 sarebbe, inoltre, necessario che il percorso operativo venga avviato da parte di ciascun distretto socio-sanitario, seppure d'intesa con l'Azienda Sanitaria territorialmente competente.
Il riconoscimento di una rete integrata richiede inevitabilmente la presenza di un referente, il “case manager”, che può essere anche un assistente sociale, o anche una persona giuridica (per es. un’associazione non riconosciuta) il quale è chiamato a garantire il coordinamento tra il "Progetto individuale per la persona disabile" e gli altri progetti specifici, interessando, eventualmente, anche altre figure professionali, al fine di consentire l'unificazione degli accertamenti e delle valutazioni.
All’interno del progetto le indicazioni diagnostiche ed i piani di intervento, inerenti sia agli aspetti sanitari che agli aspetti sociali vanno, infatti, organizzati unitariamente appunto nel quadro di uno strumento progettuale dinamico, impostato in modo da seguire l’evoluzione dei bisogni e delle risposte per un lungo periodo, modulato in relazione alle diverse fasi evolutive della vita dell’utente, anche mediante il coinvolgimento del relativo contesto familiare e sociale.
Solo così il progetto ex art. 14 della legge n. 328/2000, riferibile a qualsiasi persona con disabilità (ossia con certificazione dello stato di handicap ai sensi dell’art. 3 Legge n. 104/1992), può raggiungere l’obiettivo prefissosi dell’inclusione sociale e la promozione/ricerca di una vita indipendente per le persone con disabilità.
E’ la presa in carico integrata dei disabili in sinergia tra istituzioni ed organizzazioni sanitarie, socio-assistenziali, scolastiche e di integrazione sociale che consente, infatti, di soddisfare i bisogni individuali, esigenza non assolvibile mediante singoli interventi socio-assistenziali alla persona, atteso che il progetto svolge proprio la finalità di coordinare detti interventi.
Da ultimo si evidenzia come, anche sulla base della previsione di cui al comma 3 dell’art. 14 della l. 328/2000, il progetto di vita non potrà non contenere la raccolta delle informazioni in ordine ai “ bisogni e aspirazioni fondamentali di una persona”.
Tale documento, secondo il disegno di legge già elaborato dal noto giurista, il prof. Paolo Cendon, (già realizzato, peraltro, in alcune città italiane a cominciare da Reggio Emilia) dovrà costituire “parte integrante della carta di identità dell’interessato” ed essere “conservato presso l’ufficio di stato civile della città” ove il soggetto disabile/fragile ha la residenza o il domicilio.