Il principio di legalità è un predicato imperativo di tutto l'ordinamento, sebbene, come è naturale, si colori di sfumature diverse a seconda di quale sia il settore in cui è evocato. Se, in generale, rispetto della legalità significa agire secondo quanto dispone la legge latu sensu intesa, in ambito amministrativo il principio di legalità attinge sia all'esercizio del potere amministrativo da parte della P.A. interessata sia alla possibilità che specifici enti amministrativi (gli enti pubblici territoriali) hanno di contribuire a definire la normativa (anche in questo caso, in realtà, si esercita un potere riservato dalla legge alla P.A. nei limiti di cui all'art. 118 Cost. e T.U. enti locali). A corroborare il principio possono essere menzionati i noti principi cristallizzati in Costituzione di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione (art. 97 Cost.).

La legalità è dunque intesa quale predeterminazione di requisiti, presupposti, limiti e fondamento razionale dell'agire della P.A. sia rispetto al concreto esercizio di un potere sia nella funzione normativa, pur confinata alle materie e alle forme in cui è riservata alla P.A.

Tralasciando la ripartizione per materie e per "gradi" di potere normativo riservato alla competenza degli enti locali, si segnala il potere di ordinanza concesso a livello territoriale, per quanto consta, al Sindaco e al Prefetto.

L'ordinanza, come noto, è un provvedimento che può avere destinatario determinato (es. esercente esercizio commerciale o proprietario di un edificio pericoloso da demolire) oppure generica (quale, ad esempio, tutti coloro che siederanno in gruppo su una panchina o tutti coloro che passeggeranno con un cane senza museruola o coloro che si trovino su un'area oggetto di sgombero, ecc.). In particolare, al Sindaco, quale massima autorità locale in materia sanitaria, l'art. 50 co. 5 T.U.E.L. concede la possibilità di adottare ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica, purché a carattere esclusivamente locale.

Inoltre, personificando anche la funzione governativa, il Sindaco, quale ufficiale locale del Governo, ai sensi dell'art. 54 co. 4 T.U. può adottare provvedimenti contingibili e urgenti anche nei servizi di competenza statale, al tassativo (e, quindi, vincolante) fine di prevenire o eliminare gravi pericoli suscettibili di minacciare l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, provvedimenti che, in linea con la sostanziale delega di funzioni, devono essere comunicati al Prefetto in via preventiva. Immanente è, come si vede, la sussistenza della contingibilità della situazione che provoca l'urgenza di provvedere. Non sarebbe rispettosa di questo potere straordinario e dirompete rispetto al metodo pluralistico, democratico, collegiale, l'adozione di provvedimenti in presenza di situazione persistente e necessitante uno sforzo puntuale e articolato di regolamentazione.

In verità si è assistito ad un proliferare di ordinanze locali motivate dalle più varie esigenze, frutto, probabilmente, di un malinteso concetto di autonomia degli enti locali, da parte degli esponenti. Non solo. Le ordinanze, ontologicamente, sono destinate a veder esaurire i loro effetti in un predeterminato periodo temporale proprio perchè connotate da urgenza (unica ragione per cui si sacrifica - o si dovrebbe sacrificare - il metodo ordinario di adozione di provvedimenti aventi valore normativo). Purtroppo, invece, le ordinanze condividono un malaugurato meccanismo di reiterazione con quegli altri provvedimenti normativi caratterizzati dai medesimi requisiti di urgenza, necessità e straordinarietà (i decreti legge); a titolo esemplificativo merita forse menzionarsi un'ordinanza che è stata reiterata per anni dal Ministero della Salute, con impercettibili modifiche, in tema di cani pericolosi. Anziché provvedere in modo puntuale, meditato e condiviso, spesso le ordinanze - come i decreti legge - sfruttano l'emotività, la domanda di intervento istituzionale da parte di cittadini o gruppi di questi. Le ragioni legittimanti spesso sono stiracchiate e adeguate a motivare le esigenze premesse ai provvedimenti, talvolta passando inosservate e, quindi, prive di tutela.

Le esigenze di sanità, igiene, ordine e sicurezza pubblica sono formule elastiche che il giudice, richiesto di accertarne la sussistenza, e, quindi, la legittimità del provvedimento adottato, dovrà valutare con ponderazione rispetto alla situazione concreta in cui il potere è esercitato, non bastando, evidentemente, la mera indicazione. Per quanto possa apparire eccentrico, si ritiene utile indicare come il delicato potere concesso al Sindaco (o al Prefetto), oltre a dover essere eccezionale perchè lesivo del metodo democratico, in quanto emanazione di un singolo, è presupposto anche per la responsabilità penale del contravventore l'ordine dell'autorità nei casi di ordini dati per salute, igiene, sicurezza, incolumità pubblica (art. 650 c.p.). Oltre ad incidere sulla sfera del privato, dunque, l'esercizio del potere descritto è strumento che aggrava la posizione dell'interessato anche in chiave penalistica (quella dell'extrema ratio), ragione per cui dovrebbe davvero riservarsi l'esercizio del potere ai soli casi tassativamente previsti, sia sotto il profilo della natura dell'esigenza sottesa all'ordinanza, sia sotto il profilo della reale urgenza e contingibilità della situazione da affrontare.