Interessi protetti - Beni, diritti reali -  Redazione P&D - 09/09/2019

Le Sezioni Unite compongono il contrasto sulla natura giuridica della nullità urbanistica - Cass. S.U. 8230/2019 - Dalila Quarta

Un signore, nel 2001, decide di acquistare due appezzamenti di terreno e di intestare fittiziamente la nuda proprietà alla moglie e l’usufrutto alla suocera.

Attese le condizioni malmesse del rudere insistente su uno dei due fondi, il predetto acquirente provvede alla ristrutturazione del fabbricato, sopportandone integralmente le spese.

A distanza di pochi anni, tuttavia, il matrimonio entra in crisi e viene incardinato il giudizio di separazione personale dei coniugi, nelle cui more l’effettivo acquirente dei fondi, agendo contro moglie e suocera, chiede al Tribunale di Nola di dichiarare la simulazione di tali acquisti. Senonché, in sede di trascrizione della domanda, l’attore viene a conoscenza del fatto che, con atto notarile dell’1.06.2005, a sua insaputa, le convenute hanno venduto gli immobili in questione.

Alla luce di ciò, il predetto attore cita in giudizio le venditrici, i compratori ed il notaio rogante chiedendo, in particolare: la nullità dell’atto di compravendita, essendo stato il fabbricato oggetto di consistenti lavori non regolarmente assentiti; ovvero, l’inefficacia dello stesso nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 2901 c.c., poiché compiuto in pregiudizio delle sue ragioni creditorie.

Le domande anzidette vengono rigettate, tanto in primo quanto in secondo grado sul rilievo dell’infondatezza della intrapresa azione revocatoria e, per quanto di precipuo interesse in questa sede, della dedotta nullità del contratto impugnato.

Nello specifico, i giudici di merito hanno ritenuto non configurabile la asserita nullità contrattuale perché, nonostante il fabbricato fosse realmente difforme dal progetto assentito, gli estremi della concessione edilizia risultavano menzionati nel contratto stesso, in linea con quanto previsto dagli artt. 17 e 40 della L. 47/1985.

In adesione alla “teoria formale”, dunque, i giudici di merito hanno inteso le norme da ultimo citate come volte a sanzionare, non l’irregolarità urbanistica sostanziale dell’immobile, bensì la mera violazione dell’obbligo formale di indicare nell’atto di acquisto gli estremi della concessione o della domanda di sanatoria. Tanto, al duplice fine di disincentivare l’abusivismo edilizio e tutelare l’affidamento della parte acquirente.

A fronte di tale esito, negativo per le proprie ragioni, il soccombente attore ha intrapreso le vie della Cassazione articolando il ricorso su due motivi, volti a censurare la violazione di legge – segnatamente, la L. 47/1985, artt. 17 e 40 – ed il vizio di omesso esame del fatto decisivo per il giudizio, inerente l’effettiva abusività degli immobili oggetto dell’impugnato contratto.

Il notaio e gli acquirenti, a loro volta, hanno resistito con controricorso, mentre, le venditrici, in sede di legittimità, non hanno spiegato attività difensiva.

Questi, dunque, i termini della vicenda sottesa all’ordinanza interlocutoria che ha dato la stura alla pronuncia in esame.

Ebbene, nel doversi pronunciare sul ricorso anzidetto, la Seconda Sezione Civile della S.C. ha ravvisato un contrasto giurisprudenziale in relazione alla natura formale – in quanto derivante dalla mera assenza nel contratto delle dichiarazioni del venditore – ovvero sostanziale – poiché riferita alla difformità tra bene alienato e progetto assentito – della comminata nullità, provocando, pertanto, la rimessione della questione all’attenzione del Collegio di legittimità, riunito nella sua più autorevole composizione.

A tal uopo, il Supremo Consesso ha proceduto con ordine compiendo, anzitutto, l’analisi dell’evoluzione normativa che ha riguardato la disciplina urbanistica: dalle normative più risalenti (L. 2359 del 1865; L. 17 agosto 1942 n.1150), a quelle più recenti (L. 6 Agosto 1967/765; L. 28 gennaio 1977 n.10; D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), il fil rouge che il Giudice di legittimità ha ravvisato, consiste nell’interesse pubblicistico per lo sviluppo ordinato del territorio, quale limite esterno all’esercizio del diritto di proprietà.

Lo jus aedificandi, infatti, pur costituendo una concreta manifestazione del diritto dominicale, soggiace a molteplici limitazioni e prescrizioni, connesse alle determinazioni della pubblica autorità. Limitazioni che, in quanto derogatorie della regola sulla pienezza del dominium, devono essere interpretate restrittivamente, non potendo costituire oggetto di interpretazioni analogiche.

Ora, tenuto conto che l’inosservanza dei precetti sanciti dalla normativa urbanistica viene variamente sanzionata sotto il profilo amministrativo (con la sospensione dei lavori o con l’acquisizione gratuita della res al patrimonio comunale o, ancora, con la demolizione del manufatto difforme dal piano regolatore generale o dal titolo abilitativo), la S.C. evidenzia che, in realtà, in merito alla sorte degli atti tra privati aventi ad oggetto diritti reali su fabbricati urbanisticamente irregolari, è stato l’art. 15, c.7 della Legge Bucalossi la prima norma a dettare una disciplina apposita.

A seguire, la L. 28 Febbraio 1985 n.47, artt. 17 e 40 e il D.P.R. 380/2001, art. 46, nonostante qualche differenza, in sostanza sono anch’esse rette dalla medesima ratio, di reprimere e disincentivare gli abusi edilizi, facendo derivare la nullità dell’atto traslativo dalla mancata indicazione degli estremi del titolo edilizio; a prescindere dalla buona o mala fede dell’acquirente.

Peraltro, la Corte osserva che le disposizioni testé citate prevedono la possibilità di “confermare”, rectius convalidare, l’atto qualora la dichiarazione richiesta non sia stata resa per ragioni diverse da quelle connesse all’inesistenza della concessione o della domanda di concessione in sanatoria al tempo della stipula.

Il che, ad avviso del Collegio, non impedisce di configurare la nullità in esame in termini “formali”, sebbene mitigati, rispetto a quelli più rigorosi – seguiti dai giudici di merito nel caso in epigrafe richiamato – che, nel ricondurre la nullità contrattuale alla mancata resa delle dichiarazioni prescritte ex lege, affermava la validità dell’atto prescindendo completamente dall’accertamento dell’esistenza del titolo menzionato e della sua riferibilità all’immobile compravenduto.

Le Sezioni Unite, pertanto, ritengono di configurare la nullità in esame come un’ipotesi di “nullità testuale” – riconducibile all’art. 1418 c.3 c.c. – e, in tal guisa, rifiutano la riconducibilità della stessa all’art.1418, c.2 c.c..

Tanto sul rilievo che, come già in passato – sotto la vigenza della L. Bucalossi – la giurisprudenza aveva affermato, la nullità non potrebbe ritenersi integrata sotto il profilo della illiceità dell’oggetto: oggetto di tale negozio è, infatti, il trasferimento della proprietà della cosa e, questo, in quanto tale, non è suscettibile di valutazione in termini di illiceità.

Detta qualificazione, invero, atterrebbe “all’attività della sua produzione, in sé estranea al contenuto tipico delle prestazioni oggetto della compravendita”.

A questo punto, le SS.UU. non mancano di far luce anche sugli argomenti a sostegno della “nullità sostanziale”. Teoria, questa, che, per quanto suggestiva, i Giudici di legittimità ritengono di non avallare, nonostante il pregevole intento ad essa riconosciuto, di rendere tout court incommerciabili gli immobili non in regola dal punto di vista edilizio.

Segnatamente, i fautori dell’indirizzo in commento tendono ad evidenziare l’incongruità di un sistema che, per ragioni meramente formali, sanziona con la nullità gli atti di trasferimento di immobili regolari sul piano urbanistico, consentendo, invece, il valido trasferimento di quelli non regolari.

Il che, secondo tale approccio ermeneutico, non troverebbe conferma nel dato normativo, dal quale, nonostante l’infelice formulazione dell’art. 40 della L. 47/1985, si dovrebbe desumere “l’affermazione di un principio generale della nullità (di carattere sostanziale)”… “ cui si aggiunge una nullità (di carattere formale) per gli atti di trasferimento di immobili in regola con la normativa urbanistica o per i quali è in corso la regolarizzazione, ove tali circostanze non risultino dagli atti stessi”.

Sennonché, come innanzi anticipato, il Supremo Consesso prende le distanze da tali ultime argomentazioni, ritenute non in linea con i canoni dell’interpretazione letterale e teleologica, sanciti dall’art. 12 delle preleggi.

Ad avviso del Giudice di legittimità, infatti, l’esegesi delle norme passate in rassegna non consente di ravvisare in esse alcun principio generale di nullità riferita agli immobili urbanisticamente non in regola. Al che, consegue la non riconducibilità dell’invalidità comminata dalle ridette disposizioni nel cono d’ombra della nullità virtuale di cui all’art. 1418, c.1, c.c., né, per le ragioni già sopra evidenziate, nell’orbita dell’art. 1418, c.2, c.c..

Il contrasto viene, quindi, risolto dal Supremo Collegio con un’interpretazione aderente tanto al dato letterale delle disposizioni analizzate – che induce a qualificare la nullità in questione in termini testuali, ex art. 1418, c.3, c.c. – tanto al profilo teleologico, che, diversamente dall’indirizzo formale più rigido, assegna rilievo anche all’accertamento della veridicità delle dichiarazioni rese nell’atto traslativo e della loro riferibilità all’immobile compravenduto.

Il Supremo Consesso ha, dunque, composto la descritta diatriba con una soluzione ermeneutica in grado di bilanciare i molteplici interessi in campo, di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento dell’acquirente e, a livello superindividuale, di sviluppo ordinato del territorio.  

L’informazione prescritta a carico dell’alienante, infatti, dovrebbe consentire all’acquirente di svolgere le indagini ritenute più opportune per verificare la regolarità urbanistica del bene e valutare, quindi, la convenienza dell’affare anche in riferimento all’eventuale non rispondenza della costruzione al titolo dichiarato.

Valutazione, quest’ultima, che ben potrà comprendere il “costo” connesso al rischio di subire la demolizione dell’immobile. In caso di irregolarità urbanistiche gravi, infatti, il D.P.R. 380/2001, quale sanzione di carattere reale, applicabile sia nei confronti del proprietario che del costruttore, prevede la demolizione del manufatto, peraltro, senza limiti di tempo, posto che l’abuso edilizio costituisce un illecito permanente. 

Alla luce di siffatte considerazioni, merita d’essere evidenziato che, nel caso concreto sottoposto al loro autorevole vaglio, le Sezioni Unite hanno rigettato entrambi i motivi di gravame dedotti dal ricorrente, sul rilievo che, in primis, dall’incarto processuale, l’esistenza del titolo abilitativo menzionato e la riferibilità dello stesso all’immobile de quo risultano accertati; ed inoltre, il contestato vizio di omesso esame del dato fattuale inerente la difformità dei lavori eseguiti rispetto a quelli contemplati dalla concessione edilizia, è stato ritenuto infondato poiché – per tutte le considerazioni sopra svolte - irrilevante ai fini della decisione.