Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 04/10/2018

Le aziende speciali svolgono attività imprenditoriale – Cass. SS.UU. 20684/18

Come è noto, l’evoluzione delle organizzazioni in mano pubblica ha trovato nel d. lgs. n. 175/2016 l’approdo finale: le società a partecipazione pubblica, in modo non equivoco, sono soggette alle norme generali del diritto privato (salvo specifiche deroghe).

Con la sentenza n. 20684 del 9 agosto 2018, la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, intervenendo sul tema della forma con cui un’azienda speciale può esprimere la propria volontà negoziale nei contratti posti in essere nell’esercizio della propria attività imprenditoriale, affronta in modo sistematico la fattispecie “azienda speciale”.

Si tratta di una ricostruzione che merita attenzione in quanto contribuisce a chiarire “i contorni” di questa specifica formula di ente strumentale degli enti locali.

Il tema si colloca nell’ambito di una interpretazione ambivalente, per così dire: da un lato, le aziende speciali si considerano alla stregua di enti pubblici strumentali della P.A.; dall’altro, le aziende speciali, pur riconosciute quali “strumentali” al perseguimento delle finalità istituzionali degli enti locali che le costituiscono, vengono interpretate quali soggetti di diritto privato, dei quali è evidenziato soprattutto il rapporto di assoluta autonomia rispetto all’ente locale (cfr. Cass., 23 aprile 2014, n. 9219).

I giudici riconoscono che l’azienda speciale è composta da due “anime” distinte: l’una, necessariamente, legata alla natura di attività di impresa da essa esercitata, elemento che induce l’azienda speciale al conseguimento del miglior risultato economico possibile. L’altra, riconducibile allo stretto legame (funzionale) che intercorre tra azienda speciale ed ente locale, riguarda il perseguimento di finalità di natura collettiva e l’assoggettamento ai vincoli della finanza pubblica.

Per quanto riguarda la prima “anima”, pertanto, l’azienda speciale è “unità” di produzione di beni, servizi e attività di cui alla definizione del codice dell’imprenditore e, contestualmente, del Testo unico degli enti locali, che impone alle aziende speciali di svolgere la propria attività con criteri di efficacia, efficienza ed economicità, con obbligo di pareggio di bilancio.

Nell’ottica di valorizzazione dell’attività negoziale delle aziende speciali, la sentenza de qua riconosce che le stesse aziende, le quali pure sono funzionalizzate allo svolgimento di attività pubblicisticamente orientate, non possono essere forzosamente inserite in modo funzionale “nella stessa organizzazione della pubblica amministrazione” e quindi alle medesime aziende speciali non possono imporsi le “forme garantistiche a tutela della pubblica amministrazione nel momento in cui persegue direttamente i fini suoi istituzionali ed in ambito lato sensu autoritativo”.

In ultima analisi, si può ritenere che la sentenza de qua non solo riconosca un elemento già noto delle aziende speciali, ossia la loro capacità di diritto privato, ma compia un ulteriore passaggio identificabile nel riconoscimento di una quasi “naturale” configurazione imprenditoriale delle aziende speciali. Si tratta di una qualificazione giuridico-organizzativa che incide in modo significativo sullo svolgimento di attività economico-imprenditoriali da parte delle aziende speciali, circostanza che rende le stesse aziende soggetti non riconducibili tout court nell’alveo delle P.A.