Pubblica amministrazione - Pubblico impiego -  Santuari Alceste - 07/02/2016

IPAB: ESTINAZIONE E ASSORBIMENTO DEL PERSONALE. SI PUO SE.. – Corte Conti Aut. 4/16 – Alceste SANTUARI

L.r. Sicilia n. 22/86: una IPAB si estingue e il patrimonio residuo è devoluto al comune

Stesso passaggio si vorrebbe per il personale dell"IPAB estinta

La Corte dei Conti nega questa possibilità se il personale non è stato assunto con pubblico concorso

La Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, con la deliberazione del 4 febbraio 2016, n. 4 (N. 4/SEZAUT/2016/QMIG) è intervenuta sul tema riguardante l"estinzione delle IPAB in Sicilia, ai sensi della l.r. n. 22/1986, una delle leggi che ispirò il dpcm del 1990 in materia di depubblicizzazione delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza.

In particolare, l'art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana 9 maggio 1986, n. 22 dispone che, a seguito dell'estinzione di una IPAB, "i beni patrimoniali sono devoluti al Comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico".

Il Commissario straordinario del Comune ha chiesto di conoscere se, ai sensi dell"art. 34, comma 2, della legge regionale sopra richiamata, l"estinzione di una IPAB comporti, da parte del Comune, l"assorbimento automatico del relativo personale dipendente o una nuova assunzione di quel personale, sottoposta ai limiti previsti dalle norme nazionali e regionali vigenti.

La Sezione remittente ha evidenziato che su analoga questione si sono già pronunciate alcune Sezioni regionali di controllo pervenendo a soluzioni tra loro non concordanti, ritenendo, pertanto, tale questione non riducibile all"applicabilità nel solo ambito locale della normativa regionale suindicata.

Il Collegio siciliano, nel caso specifico, ha affermato che il tenore letterale della norma soprarichiamata depone nel senso di una successione del Comune in universum ius, con il conseguente assorbimento automatico del personale dipendente dell"estinta IPAB.

Tuttavia, ad avviso del medesimo Collegio, la concreta applicazione della stessa richiede la preliminare soluzione di due questioni interpretative, segnatamente, l"incidenza dei vincoli di finanza pubblica e, conseguentemente, l"espletamento di un concorso pubblico.

-) Incidenza dei vincoli di finanza pubblica: i giudici contabili siciliani si sono chiesti de "se la norma regionale debba essere interpretata, alla luce dello ius superveniens, nel senso che le disposizioni recentemente introdotte dal legislatore per il contenimento della spesa di personale debbano trovare applicazione anche laddove una precedente disposizione preveda un meccanismo di assorbimento automatico di personale." Si rammenta che le norme introdotte dal legislatore nazionale rispondono "ad imprescindibili esigenze di riequilibrio della finanza pubblica per ragioni di coordinamento finanziario, connesse ad obiettivi nazionali ancorati al rispetto di rigidi obblighi derivanti dall"appartenenza del nostro Stato all"Unione Europea." Da ciò deriverebbe, dunque, che "il meccanismo di assorbimento del personale non sarebbe più automatico, ma condizionato al rispetto delle norme di contenimento della spesa." Se, al contrario, si ritenesse prevalente "l"interpretazione letterale della norma, nel caso in esame l"assorbimento del personale da parte del Comune dovrebbe senz"altro conseguire automaticamente all"estinzione dell"IPAB." Quest"ultima è l"opzione interpretativa accolta dalla Sezione remittente.

-) Espletamento di un concorso pubblico per l"assunzione in ruolo: l"art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana n. 22 del 1986 consente l"assunzione di personale nei ruoli di un ente pubblico a prescindere dalle modalità con le quali tale personale è stato reclutato presso l"ente dal quale proviene per assorbimento. In ragione del "tenore letterale della norma, l"assorbimento dovrebbe verificarsi anche quando il personale da assorbire non sia stato reclutato dall"ente di provenienza tramite concorso pubblico". La Sezione regionale ha ricordato che, in virtù della l.r. in parola, le IPAB trasformate "hanno assunto forme diversificate (privatistica o pubblicistica), sia con riguardo alle finalità da perseguire (individuate dai singoli statuti), sia relativamente alle strutture organizzative e funzionali attraverso cui perseguire dette finalità."

La Sezione è chiamata ad indicare, con riguardo al profilo in esame, una soluzione idonea a costituire un orientamento generale in materia, "pur lasciando in disparte le problematiche concernenti la peculiare natura giuridica delle IPAB", che – ricordiamo – sono state indicate anche dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 161/2012) e "la complessità del loro regime giuridico (particolarmente evidente nelle Regioni a statuto speciale: si vedano, ad esempio, gli artt. 30 – 31 della L.R. n. 22/1986 citata per la Regione siciliana, la L.R. n. 19/2003 per il Friuli-Venezia Giulia, la L.R. n. 7/2005 per il Trentino-Alto Adige/ Südtirol)."

In tema di vincoli di finanza pubblica, la Sezione Autonomie ricorda che "l"interpretazione di norme di leggi regionali approvate in epoca nella quale le esigenze di coordinamento della finanza pubblica non erano ancora particolarmente avvertite, deve essere, quindi, necessariamente orientata all"applicazione bilanciata di principi costituzionali equiordinati."

In quest"ottica, ritenendo condivisibile la tesi interpretativa prospettata dal Collegio siciliano, la Sezione autonomie riconosce necessario raggiungere un "equilibrato contemperamento tra l"applicazione letterale della legge regionale (legge, peraltro, pienamente vigente e che non risulta essere stata oggetto di impugnativa in sede costituzionale) e gli stringenti effetti derivanti dai limiti assunzionali previsti dalla normativa statale." Detto contemperamento – secondo il giudizio della Sezione – "va operato tenendo conto del carattere cogente, e non discrezionale, del trasferimento di personale all"ente locale e, quindi, del relativo incremento di spesa." La Sezione, quindi, conferma l"assorbimento da parte del comune del personale della IPAB estinta, in questo senso derogando ai "vincoli assunzionali nell"esercizio finanziario interessato dal trasferimento dei dipendenti". Allo stesso tempo, "si porrà la necessità di rispettare le disposizioni relative ai limiti di spesa per gli anni a venire e, dunque, non si potrà procedere da parte dell"ente locale ad ulteriori assunzioni discrezionali, né sarà consentito disattendere l"obbligo di riduzione delle spese di personale."

Sul tema, preme ricordare che, con riguardo ai predetti limiti di spesa, l"art 1, comma 228, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) prevede che le Regioni ed enti locali "possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente".

Questa possibilità di assorbimento del personale di una IPAB estinta da parte del comune, a tacere di altri profili giuridici che in questa sede per motivi di spazio non è possibile trattare (ma che trovano una loro compiuta analisi in altri contributi pubblicati su www.personaedanno.it), sembra dunque confermare quel legame "storico" che unisce le IPAB crispine, successivamente trasformate, e i comuni di riferimento. Invero, benché le IPAB non siano equiparabili alle aziende speciali, esse rimangono pur sempre organizzazioni, anche qualora trasformate in fondazioni di diritto privato, intimamente collegate alle funzioni istituzionali dei comuni.

Avuto riguardo alla seconda questione, quella relativa al concorso pubblico, la Sezione, ribadendo un principio affermato in altre occasioni (cfr. Sezioni riunite in sede di controllo, delibera n. 4/2012), e dopo aver richiamato la normativa di settore (si vedano, tra gli altri, art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957; art. 5 del decreto-legge n. 702 del 1978, convertito dalla legge n. 3 del 1979; art. 12 del d.lgs. C.p.S. n. 207 del 1947; art. 4 del d.P.R. n. 276 del 1971; art. 18 della legge n. 808 del 1977; art. 9 del d.P.R. n. 761 del 1979; art. 123 del d.P.R. n. 382 del 1980; art. 39 del d.P.R. n. 617 del 1980; art. 2 della legge n. 43 del 1982; art. 14 della legge n. 207 del 1985; artt. 5 e 6 della legge 20 marzo 1975, n. 70, recante disposizioni sul riordino degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente), ha sancito che "anche l"art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana n. 22 del 1986, al pari di ogni altra norma che disponga un assorbimento non discrezionale di personale da parte di un ente locale, vada interpretato in maniera costituzionalmente orientata alla luce dell"art. 97 della Costituzione". In tal senso, quindi, è possibile affermare "l"assorbimento nei limiti in cui il personale interessato sia stato reclutato tramite pubblico concorso." E tale principio – hanno affermato i giudici contabili - "si deve intendere rispettato tale principio anche nel caso di espletamento di procedure di reclutamento previste da legge a favore di categorie svantaggiate riservatarie, ritenute compatibili con il menzionato precetto costituzionale di cui all"art. 97."