Responsabilità civile - Risarcimento, reintegrazione -  Stefano Rossi - 06/01/2018

Il CIE come causa di danno all'immagine del Comune di Bari: una sentenza che non convince - Tribunale di Bari 10.08.2017

Con la sentenza n. 4089 pubblicata il 10 agosto 2017 la prima sezione civile del Tribunale di Bari ha condannato la Presidenza del Consiglio e il ministero dell’Interno a versare un risarcimento agli enti locali e al pagamento delle spese processuali a favore della Regione Puglia per danni al prestigio e all’immagine della comunità locale.
Si tratta di una sentenza corposa e molto complessa, con la quale si denuncia una condizione assolutamente indegna di un paese democratico, giungendo tuttavia sul piano delle statuizioni conseguenti a conclusioni criticabili.
Si può prendere avvio dall’ordinanza del 2011 ammissiva dell’ATP sulle condizioni del CIE barese, nella quale il Presidente del locale Tribunale evidenziava che “i CIE sono da considerarsi idonei se le strutture, l’organizzazione-gestione della permanenza degli stranieri, l’indice di occupazione siano tali da assicurare a coloro che vi sono trattenuti necessaria assistenza e rispetto pieno della loro dignità”.
L’azione era stata promossa da due cittadini baresi, i quali si sono avvalsi della previsione di cui all’art. 9 TU Enti Locali che disciplina la cosiddetta “azione popolare”. Tale norma, con un particolare meccanismo di sostituzione processuale, consente a ciascun elettore di “far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune e alla Provincia”.
Nella specie i due attori avevano appunto fatto valere, per conto di Comune e Provincia e contro il Governo, alcune richieste relative appunto al CIE: in via principale l’ordine di chiusura, in subordine l’ordine di apportare alcune modifiche strutturali, in ulteriore subordine la condanna al risarcimento del danno subito dai due enti territoriali per essere state costrette ad ospitare un centro ove gli stranieri venivano trattenuti in condizioni contrarie a norme nazionali e internazionali pienamente vincolanti.
Nel corso del giudizio il CIE è stato chiuso, sicché sulle prime due domande venuto meno l’interesse ad agire, residuava il diritto al risarcimento del danno, in ordine al quale il Tribunale ha riconosciuto sia la legittimazione attiva degli attori, nella loro veste di sostituti degli enti locali interessati, sia la giurisdizione del giudice ordinario, vertendosi in materia di diritti soggettivi e di comportamento della PA in violazione del generale principio del neminem ledere.
Come si legge in sentenza, sia dal sopralluogo effettuato in tale sede sia dalla relazione di c.t.u., seppur contraddittoria, è emerso che le condizioni di vita all’interno del CIE di Bari-Palese non sono affatto adeguate ad assicurare quel minino di soggiorno/ convivenza dignitosa.
Tuttavia la domanda di risarcimento del danno per le condizioni di detenzione all’interno del CIE di Bari non è stata ritenuta ammissibile perché non è stata proposta dai diretti interessati (i trattenuti nel CIE), ma dagli attori popolari. Ognuno dei singoli “trattenuti” in tali centri, infatti, ben avrebbe potuto adire il giudice ordinario per dolersi del trattamento subito dall’applicazione di tale misura (a tal proposito si può confrontare la già menzionata Cass. Sez. Un. n. 9596/2012). Quindi solo i trattenuti nel CIE avrebbero potuto e dovuto proporre la domanda al giudice ordinario, pur nella sussistenza dei limiti oggettivi che indubbiamente sussistono.
La diversa domanda risarcitoria formulata per danno all’immagine che il Comune di Bari avrebbe subito a seguito dell’apertura del CIE è stata invece accolta.
I comuni, in generale, sono sprovvisti di qualsiasi competenza amministrativa diretta in relazione ai CIE, poiché l’art. 14, comma 9, d.lgs. n. 286/1998 si limita a far cenno ad un marginale coinvolgimento anche degli “enti locali” ai fini dell’adozione dei “provvedimenti occorrenti per l’esecuzione di quanto disposto” dallo stesso articolo.
Tuttavia non può negarsi che tali enti, e in primo luogo il Comune ove viene direttamente collocato il Centro, “subiscono” la presenza dello stesso a seguito della deliberazione dell’Amministrazione statale a livello centrale. I CIE sono gestiti sotto la responsabilità di quest’ultima Amministrazione, senza che venga accordata alcuna possibilità di partecipazione effettiva agli enti locali nel procedimento per la loro concreta realizzazione e gestione. Il Comune di Bari, pertanto, per tutto il tempo in cui il CIE è stato attivo è stato assoggettato alle determinazioni dell’Amministrazione statale e alle modalità in cui la stessa ha voluto gestire il Centro.
Sono le modalità con le quali gli stranieri sono stati trattenuti, per colpa di carenze dell’Amministrazione statale, che hanno condotto l’immagine e la reputazione della città di Bari ad essere danneggiata. Se infatti i CIE sono noti alla cronaca per le significative restrizioni ai diritti fondamentali che vengono perpetrate ai danni degli immigrati, d’altro canto la città di Bari è nota, invece, per essere da sempre un territorio di accoglienza per gli stranieri. Alla luce di tutte queste caratteristiche che connotano Bari, la sua cultura e la sua storia, emerge un netto contrasto con la presenza su tale territorio del CIE, così come gestito dall’Amministrazione statale. È proprio questo il peculiare connotato che giustifica la concessione di un risarcimento del danno all’immagine del Comune.
È stata senz’ombra di dubbio minata l’immagine della comunità locale barese. Oltre ad un palese danno all’immagine, non può neppure trascurarsi l’incombente pericolo di seri problemi per l’ordine pubblico e la sicurezza nel territorio, connessi agli accadimenti quali incendi e rivolte nel Centro, nonché al rischio di fughe dei soggetti trattenuti nel CIE, alimentato, a sua volta, dalle condizioni in cui essi erano ristretti.
Il danno subito dalla comunità territoriale barese si giustifica alla luce di quella che è una normale identificazione storicamente provata, tra i luoghi in cui si perpetrano violazioni dei diritti della persona il territorio che li ospita. A sostegno della tesi nella sentenza si rammentano i molti esempi di luoghi e città rimasti saldamente legati in senso negativo alle strutture di costrizione e sofferenza di esseri umani che vi erano allocati . Si pensi ad Auschwitz, luogo che richiama alla mente di tutti immediatamente il campo di concentramento simbolo dell’olocausto e non di certo la cittadina polacca sita nelle vicinanze. Ma si pensi anche a Guantanamo, ad Alcatraz: istintivamente il pensiero corre subito e soltanto ai noti luoghi di prigionia di massima sicurezza, e non certo alla base navale nell’isola di Cuba all’interno della quale il primo è ubicato, né tanto meno all’isola nella baia di San Francisco ove era sito il carcere.
Ma senza andare troppo lontano a livello geografico, questo tipo di associazioni mentali avviene anche con riguardo a luoghi presenti in Italia. Come già chiaramente evidenziato nella summenzionata ordinanza del 3/9 gennaio 2014, “la “sineddoche”, ormai, colpisce luoghi che più direttamente ci riguardano, perché il nome Lampedusa ormai evoca immediatamente più “la parte”, vale a dire, il campo-profughi che vi è ospitato (insieme con i periodici e per lo più drammatici approdi di migranti dal mare e con i fatti anche luttuosi o “scandalosi” che vi sono accaduti, e vi accadono), che il “tutto”, e cioè l’isola protesa nel Mediterraneo e piena di attrattive che porta quel nome. Tutto questo, poi, dipende, non già da un’amplificazione distorsiva del circuito mediatico, ma da fatti reali, ormai documentati e storicamente assodati, e addirittura in corso di accadimento. Appare superfluo qui soffermarsi in dettaglio su tutto quanto ha riguardato, e riguarda, Lampedusa (che si dà per notorio), e sui danni innegabilmente dalla stessa risentiti per la cennata situazione, tuttora attuale, se non perché quel caso esemplifica nel modo più evidente il notevolissimo pregiudizio che una comunità locale può incolpevolmente accusare solo per essere il suo territorio in una determinata posizione geografica e/o per ospitare un centro del genere”.
Questo tipo di associazioni sono foriere di danno all’immagine per gli enti territoriali in quanto ne pregiudicano la visibilità. In caso in cui notizie particolarmente gravi e riprovevoli sui CIE nonché sulle modalità di gestione degli stessi si diffondano nel territorio, ne uscirebbe con tutta certezza pregiudicata la reputazione dell’ente. Il diritto all’immagine, in generale, deve essere interpretato in un’accezione la più ampia possibile, ossia come comprensiva della tutela dell’identità personale, del nome, della reputazione e della credibilità. Ciò vale non solo per le persone fisiche, ma anche per le persone giuridiche.
È ormai cristallizzato nel nostro sistema giuridico l’indirizzo secondo il quale anche le persone giuridiche, tra cui vanno compresi gli enti territoriali esponenziali, e quindi anche un Comune, possono essere lesi in quei diritti immateriali della personalità che sono compatibili con l’assenza di fisicità, quali i diritti all’immagine, alla reputazione, all’identità storica, culturale, e politica, costituzionalmente protetti ed in tale ipotesi possono agire per il ristoro del danno subito dalla comunità tutta (così Cass. civ., sez. III, 22.3.2012, n. 4542).
Il diritto degli enti territoriali all’immagine riveste un’indubbia valenza costituzionale, in quanto direttamente connessa alla tutela delle prerogative inviolabili degli stessi ai sensi del combinato disposto tra l’art. 2 Cost., che tutela le formazioni sociali, e l’art. 97 Cost. Secondo l’attuale ordinamento degli enti locali il Comune è un ente che rappresenta la propria comunità territoriale, curandone gli interessi e promuovendone lo sviluppo (cfr. art. 3, commi 2 e 3, d.lgs. n. 267/2000). Quanto al danno all’immagine del Comune di Bari, di certo si è realizzata una conseguenza dannosa per la comunità barese, a seguito delle numerose notizie di cronaca legate al CIE. È stato infatti pregiudicato il diritto del Comune al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica. Ciò genera indubbie ripercussioni sulla collettività stanziata sul territorio, economicamente valutabili in quanto l’Amministrazione locale sarà tenuta a sopportare i costi necessari a correggere gli effetti distorsivi che si riflettono sullo stesso in termini di minor credibilità e prestigio. La Corte di Cassazione ha sostenuto che “secondo l’orientamento ormai consolidato di questa Corte poiché anche nei confronti della persona giuridica ed in genere dell’ente collettivo è configurabile la risarcibilità del danno non patrimoniale allorquando il fatto lesivo incida su una situazione giuridica della persona giuridica o dell’ente che sia equivalente ai diritti fondamentali della persona umana garantiti dalla Costituzione, e tra tali diritti rientra l’immagine della persona giuridica o dell’ente, allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, e se dimostrato, il danno non patrimoniale costituito – come danno c.d. conseguenza – dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell’ente nel che si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell’agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell’ente e, quindi, nell’agire dell’ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l’ente di norma interagisca.” (Cass. Sez. III, 22.03.2012, n. 4542)”.
I media sia locali sia nazionali hanno dato ampio spazio alle vicende negative che hanno riguardato il Centro sito in Bari-Palese, legate alle condizioni mortificanti in cui sono stati trattati gli immigrati trattenuti nel CIE medesimo. Le notizie relative al Centro di Bari sono, pertanto, sicuramente di pubblico dominio, ed è proprio per via della grande rilevanza che ha assunto la questione che va disposta la condanna risarcitoria. La comunità locale barese, che ha ospitato per circa dieci anni il CIE sul suo territorio, ha palesemente subito un danno all’immagine a causa della gestione del Centro realizzata dall’Amministrazione statale.  

§§§
Riassunte le argomentazioni portate dalla sentenza, si possono proporre alcuni commenti a margine.
Il diritto all’immagine di una persona giuridica costituisce una situazione giuridica soggettiva che si esprime in una dimensione oggettiva e a-personale, con il corollario che il fondamento della sua tutela deriva da un’interpretazione analogica del diritto al nome e all’immagine (artt. 7 e 10 c.c.), nel prisma dell’attuazione dell’art. 2 Cost.
Si pone il problema di stabilire un criterio di selezione dei contenuti delle situazioni giuridiche riconducibili all’ente. In questo senso si è sostenuto che sia da considerare, soprattutto se rapportato al modello della responsabilità civile, un criterio di tipo funzionale (A. Zoppini, I diritti della personalità delle persone giuridiche (e dei gruppi organizzati), in Scritti in onore di P. Schlesinger, Milano, 2004, 855 ss.), in base al quale determinare i profili contenutistici dell’immagine dell'ente collettivo, senza tralasciare il rapporto di contiguità necessariamente sussistente tra l’identità e la reputazione sociale del soggetto collettivo. Nesso di contiguità che si rivela idoneo a saldare la nozione di reputazione in senso oggettivo e quella di identità sociale, fondata sulla percezione esterna dell’ente esponenziale di interessi pubblici
Il danno da discredito all'immagine è integrato dai costi che l’amministrazione pubblica, anche prognosticamente, è costretta a sostenere per il ripristino della propria credibilità e prestigio (per tutte, Cass. civ., sez. un., n. 5668/1997). Si tratta di un pregiudizio areddituale, che nella fattispecie si manifesta nel diritto della P.A. al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica. La violazione di tale diritto è economicamente valutabile, in quanto si ripercuote sulla collettività risolvendosi in un onere finanziario dovuto ai maggiori costi necessari per correggere gli effetti distorsivi che si riflettono sulla P.A. in termini di minor credibilità e prestigio.
Si potrebbe prospettare un parallelo tra la posta risarcitoria concessa nel caso in commento con quella del caso “Petrolchimico”.
Tuttavia il caso barese è evidentemente differente da quello veneziano.
a) Nella sentenza del Tribunale di Venezia del 5.04.2012 la Provincia di Venezia è legittimata attiva rispetto alla domanda di risarcimento del danno in quanto all’ente spettano funzioni amministrative attinenti la difesa del suolo, la tutela e valorizzazione dell’ambiente , la tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, la protezione della flora e della fauna, la caccia e la pesca nelle acque interne, l’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, la disciplina e il controllo degli scarichi delle acque (art. 19 D.lvo 18.8.2000 n. 267).
Nel caso barese, il Comune è privo di qualsivoglia competenza in relazione alla gestione dei CIE e ciò influisce in merito alla identificazione del nesso funzionale tra ruolo dell’ente leso e fonte della lesione. Manca un collegamento tra la mala gestione del centro e il riflesso sull’immagine dell’ente che, non avendo competenze in materia, non poteva avere riflessi negativi (perlomeno in termini non patrimoniali) dalla condizione contestata.
b) Il danno patito dalla collettività della provincia di Venezia, anche non patrimoniale , viene sicuramente ravvisato non solo e non tanto nel danno all’immagine -  che la Provincia ha ricevuto dalla condizione altamente inquinata della Laguna di  Venezia, in una sede che per valore storico, artistico, architettonico presenza una particolare visibilità pubblica anche internazionale, nonché  attrazione turistica, e che deve fare i conti  con pesanti ricadute sulla salubrità dell’ambiente -  ma anche nel danno derivante dal pesante fattore di rischio che la contaminazione ha causato sulle prospettive di salute dei suoi cittadini e dal peso sociale di tali ricadute, anche in termini di risorse  che la comunità  locale dovrà investire  e destinare   nel futuro, avendo il fattore inquinante già  prodotto i suoi effetti dannosi in ambito locale e quindi non  risultando suscettibile di bonifica.
Nel caso barese il solo danno patito dall’ente sembra derivante dalla pubblicità negativa derivante dall’esistenza del CIE sul territorio comunale. Il fatto che il giudice sottolinei in modo così enfatico la tradizione di ospitalità della città di S. Nicola e poi rilevi che tale danno è integrato anche  “[dal]l’incombente pericolo di seri problemi per l’ordine pubblico e la sicurezza nel territorio, connessi agli accadimenti quali incendi e rivolte nel Centro, nonché al rischio di fughe dei soggetti trattenuti nel CIE”, mette in luce la debolezza del ragionamento del giudice nell’individuazione del fatto dannoso che giustifica la pretesa risarcitoria.
Ad apparire debole in particolare è il sillogismo su cui si regge il ragionamento del giudicante secondo cui:

Il CIE è un luogo indegno;
Bari è sede di un CIE;
Bari è un luogo indegno.

Quando un cittadino comune o uno straniero capitato a Bari pensa a quella straordinaria città non la associa certo al suo CIE, ma all’architettura normanna, al suo centro storico fatto di vie strette, alla sua tradizione culinaria, al calore della sua gente.

c) Nel caso veneziano si è fatta leva sull’art. 18 L. 349/86,  per cui “una volta accertata la compromissione dell’ambiente in conseguenza del fatto illecito altrui, la prova del danno patito dalla P.A. deve ritenersi “in re ipsa”, e la relativa liquidazione - quando non sia tecnicamente possibile la riduzione in pristino - deve avvenire con criteri ampiamente equitativi, in quanto non è oggettivamente possibile tenere conto di quegli effetti che inevitabilmente si evidenzieranno solo in futuro” (Cass. civ., sez. III,  n. 25010 del 10/10/2008).
Nel caso barese non vi è accertamento di alcun reato, né illecito amministrativo, vi sono invece condizioni indegne in una struttura gestita dal Ministero dell’Interno che sembrano configurare più un’ipotesi di danno evento piuttosto che di danno conseguenza. Il riferimento alla sineddoche nasconde questa debolezza e il connesso errore prospettico nell’impostazione della sentenza, laddove peraltro l’iperbole raggiunge il parossismo: infatti se è storicamente sensato sostenere che
Auschwitz richiami immediatamente il campo di concentramento simbolo dell’Olocausto e non di certo la cittadina polacca sita nelle vicinanze, pare davvero una forzatura scrivere che Bari si immedesimi nel suo CIE peraltro chiuso da oltre 5 anni.
d) in considerazione dell’attuale configurazione del sistema di responsabilità civile, la fattispecie delineata dal giudice barese ne mette in rilievo la dimensione polivalente. Ciò si desume da alcuni indici sostanziali e normativi: I) la scelta come parametro di valutazione del danno, sebbene non in modo esplicito, della gravità dell’offesa, derivabile, a sua volta, dal disvalore insito nelle condizioni di gestione del CIE; II) i criteri oggettivi attraverso i quali si svolge l’accertamento della gravità dell’offesa sono tributari di una logica sanzionatoria; III) il danno all’immagine ha perso la connotazione di danno morale, estraniandosi, pertanto, dal prisma teorico-ricostruttivo avanzato per tale ipotesi. Così ragionando, superata l’opzione di riferire al risarcimento del danno all’immagine della persona giuridica una funzione mista, ora sanzionatoria, ora satisfattiva, si giunge ad ammettere il recupero del suo valore punitivo.