Diritto, procedura, esecuzione penale - Ordinamento penitenziario -  Sassano Francesca - 22/02/2015

DOLORE E DETENZIONE : LE CARCERI UN LUOGO SENZA DOLORE? – Francesca SASSANO

1. Torno a parlare di carceri e di dolore, o meglio di omessa seppure doverosa rilevazione della sua soglia all"interno dei penitenziari, come pure si richiederebbe nel rispetto della legge 38/2010. Non solo perché io abbia scelto come "mia" questa battaglia, anche per gli sviluppi legislativi che impongono nuovo dialogo e riflessione.

Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni, garantisce la salute come diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività e il d.lgs. 230/99 all'articolo 1 sancisce che "I detenuti e internati hanno diritto, al pari dei cittadini in stato di liberta, alla erogazione delle prestazioni di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione, efficaci ed appropriate, sulla base degli obiettivi generali e speciali di salute e dei livelli essenziali uniformi di assistenza individuati nel Piano sanitario nazionale, nei piani sanitari regionali e locali".

Nel rispetto dell'articolo 9 del decreto legislative 28 agosto 1997, n. 281 e, in particolare, ii comma 2, lettera c), la Conferenza promuove e sancisce accordi tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comune.

La Conferenza Unificata, nella seduta del 22 gennaio 2015, ha siglato un accordo, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lett. c) del decreto legislative 28 agosto 1997, n. 281, sul documento "Linee guida in materia di modalità di erogazione dell'assistenza sanitaria negli Istituti penitenziari per adulti; implementazione delle reti sanitarie regionali e nazionali ".[1]

La chiarezza delle norme riguardo alle competenze e al trattamento sanitario nelle carceri non offre possibilità di dubbi interpretativi.

Fin della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Finanziaria 2008), con l'articolo 2 comma 283, è stato previsto ii trasferimento dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia al Servizio Sanitario Nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali, in materia di sanita penitenziaria.

Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° aprile 2008 aveva tra l'altro, attribuito alle aziende sanitarie locali il compito di garantire   ai   detenuti,   agli   internati   ed   ai   minorenni   sottoposti   a   provvedimento   penale il soddisfacimento dei bisogni di salute, attraverso le prestazioni di prevenzione, di diagnosi, di cura e di riabilitazione, di cui hanno bisogno.

L'articolo 7 del Nuovo Patto per la Salute per gli anni 2014-2016, su cui è stata sancita l"intesa nella seduta della Conferenza Stato-Regioni del 10 luglio 2014, Rep. Atti n. 82/CSR, prevede che le Regioni e le Province autonome si impegnano ad approvare in sede di Conferenza Unificata, ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislative n. 281/1997, l'Accordo avente ad oggetto: "Linee guida in materia di modalità di erogazione dell'assistenza sanitaria negli istituti penitenziari, implementazione delle reti sanitarie regionali e nazionali".

Nel rispetto della nota del 22 settembre 2014 - con la quale ii Coordinamento Tecnico della Commissione Salute ha trasmesso ii documento indicato in oggetto, elaborato e condiviso dal gruppo interregionale "Sanità penitenziaria" - al fine del perfezionamento di un accordo in sede di Conferenza Unificata e nel corso della riunione del Tavolo permanente sulla sanità penitenziaria del 15 dicembre 2014, si è svolto un ampio confronto sulla proposta in oggetto e i rappresentanti delle Amministrazioni centrali interessate e delle Regioni hanno concordato modifiche al testo, inserendo all'articolo 2, punto 2, fine del prime capoverso, la frase   "anche avvalendosi delle tecnologie e delle innovazioni che consentono l'erogazione di servizi a distanza", accolta dalle Regioni e Province autonome e dalle Autonomie locali."

 

2. L"accordo siglato nella seduta del 15 gennaio 2015 tra le parti prevede:

 

•      la relazione sulle audizioni dei rappresentanti degli Osservatori regionali permanenti sulla sanità penitenziaria, in tema di assistenza sanitaria in favore dei detenuti, internati e minori sottoposti a procedimento penale, che hanno avuto luogo presso ii Ministero della salute dal 16 giugno al 12 luglio 2011;

•      le segnalazioni pervenute successivamente da parte del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e dal Dipartimento della Giustizia Minorile , che hanno evidenziato in ambito nazionale, criticità in tema di accesso alle cure dirette ai detenuti, internati e minori sottoposti a procedimento penale;

•      la opportunità di individuare le iniziative più efficaci per garantire, nei servizi sanitari in ambito penitenziario, una maggiore uniformità dei percorsi di accesso e di erogazione delle prestazioni sanitarie nei confronti di tale popolazione.

L"accordo ha un"importanza primaria perché fornisce indicazioni e tempi certi per la ridefinizione dei contesti e delle modalità con le quali vengono erogate le prestazioni sanitarie a favore delle persone detenute e per superamento delle criticità esistenti , creando anche nuove opportunità di trasmissione dati e di funzionamento dei servizi con la istituzione di una Rete all"interno del Sistema la cui composizione e modalità di funzionamento deve essere definita dalle Regioni e della Provincie entro 180 giorni dalla sottoscrizione dell"Accordo[2]

Al concetto di rete, che appare in linea con il mondo moderno ma è una conquista anche solo di proiezione per l"ambito carcerario, segue la nuova disciplina di ogni Servizio sanitario penitenziario e una sede territoriale della locale Azienda sanitaria per la erogazione dell'assistenza sanitaria garantendo l'azione multidisciplinare e l'integrazione di interventi a favore della persona detenuta, fa parte della rete dei servizi regionali, che assicura la continuità assistenziale. Per la prescrizione di tutte le prestazioni sanitarie e utilizzato esclusivamente ii ricettario unico regionale, anche per rispondere alla necessita dei flussi informativi. Le Regioni, le Province autonome e le Aziende sanitarie assicurano la promozione della salute, la diagnosi e la cura degli eventi patologici acuti e cronici, di norma all'interno delle strutture penitenziarie, valorizzando le risorse sanitarie ivi disponibili, anche avvalendosi delle tecnologie e delle innovazioni che consentono l'erogazione di servizi a distanza. Quando necessario, in relazione alla tipologia dell'evento morboso od alla complessità della prestazione necessaria, le prestazioni sono erogate in luoghi esterni di cura in conformità alla normativa vigente.

In particolare all"articolo 2 del siglato accordo si legge " Le Regioni, le Province autonome e le Aziende sanitarie assicurano in tutti gli istituti penitenziari forme di medicina d'iniziativa e promozione della salute attraverso la correzione degli stili di vita e dei possibili fattori di rischio con ii concorso delle Direzioni penitenziarie per l'individuazione di soluzioni logistiche ed organizzative che favoriscano ii mantenimento dello stato di salute dei detenuti (individuazione di stanze di detenzione destinate ad accogliere detenuti in fase post­ acuzie o zone 'smoke-free', regolamentazione dell'acquisto dell'alcool, diete mirate al controllo del peso corporeo, configurazione dei letti con reti e materassi rigidi per patologie, ambienti per disabili, etc.). Le Regioni, le Province autonome e le Aziende sanitarie assicurano altresì gli interventi di screening e diagnosi precoce previsti dalla normativa, l'assistenza medica di base, l'assistenza farmaceutica ed integrativa, e le visite medico-specialistiche ambulatoriali. Laddove si riscontri l'esigenza di una prestazione specialistica ambulatoriale non disponibile all'interno dell'istituto penitenziario o della Azienda sanitaria di competenza, la stessa e garantita anche attraverso specifici accordi con altre Aziende sanitarie, specie per la diagnostica strumentale ad alta tecnologia (TAC, RMN, PET, ecc.); in tutti gli istituti penitenziari e garantita la presa in carico ed ii trattamento dei detenuti tossicodipendenti e alcoldipendenti. Come previsto nel D.P.C.M. 1.4.2008, Allegato A, e nell'accordo sancito dalla Conferenza Unificata del 13/10/2011, in merito alla "Prevenzione, cura e riabilitazione nel campo della salute mentale", le Aziende Sanitarie garantiscono alle persone con disturbi mentali appropriati interventi e tutte le possibilità di cura e di promozione della salute mentale. A tal fine, le Aziende sanitarie elaborano con le Direzioni penitenziarie protocolli operativi volti a definire le modalità di collaborazione tra gli operatori sanitari e gli operatori penitenziari per l'individuazione precoce del disagio dei detenuti e per la riduzione del rischio di suicidio e di autolesionismo in ambiente penitenziario secondo quanto previsto dall'accordo della Conferenza Unificata del 19/01/2012."

Non vi è quindi dubbio che oggi l"applicazione della legge 38 del 210 all"interno della strutture penitenziarie debba finalmente trovare accesso , colmando un vuoto colpevole dello Stato che è tutt"oggi produttivo di conseguenze per la collettività e do responsabilità dello stesso per la omessa applicazione di norme a tutela del diritto della salute della persona , senza distinzione tra lo stato di detenzione e senza limiti di nazionalità.

Non dobbiamo dimenticarci che lo Stato Italiano con l"ingresso in carcere di un soggetto extracomunitario si fa carico della sua immediata iscrizione al servizio sanitario italiano e della erogazione gratuita dei servizi ad esso connessi.

L"accordo siglato prevede che gli "Gli interventi sono effettuati all'ingresso e durante tutto ii periodo di permanenza della persona nell'istituto di pena e assicurano la continuità della presa in carico, attraverso ii collegamento con le Aziende sanitarie del territorio di residenza del detenuto. "[3]

Le   Regioni,   le   Province   autonome   e   le   Aziende   Sanitarie,   attraverso   una   specifica programmazione, realizzata con ii contributo dell'Amministrazione penitenziaria, garantiscono, sul proprio   territorio   ai   detenuti   con commorbilità   complesse, tossicodipendenti , alcoldipendenti, soggetti con disagio/disturbo mentale, detenuti con patologie croniche o con disabilita che necessitano di un regime particolarmente assistito, cure adeguate in amb1to detent1vo, anche attraverso l'attivazione di sezioni dedicate.

Si tratta, quindi, almeno sulle intese della Conferenza Unificata, di una programmazione che non deve lasciare spazio alle inadempienze e alle omissioni.

Infatti, uno spazio di doverosa attenzione è dedicato alle madri detenute e ai loro bambini, con l"art. 6 [4] che stabilisce addirittura criteri di appropriatezza nella gestione di questa popolazione, laddove presenti. Questo inciso appare necessario perché già altre previsioni di legge avevano disposto per questa triste realtà, dei bambini detenuti, una soluzione normativa più adeguata ma non correttamente realizzata in tutto il territorio italiano.

L"esistenza di un documento quale l"indicato Accardo non ne chiarisce la sua operatività.

Gli operatori del diritto, le associazioni interessate, ma anche ogni cittadino, deve esigere il rispetto, nei tempi prefissati dell"Accordo siglato in gennaio 2015.

E" per questo opportuno un indirizzo di riflessione sui tempi e sulla possibilità, in ipotesi di non adempimento da attivare.

Gli accordi stipulati dalla Conferenza Stato Regioni, secondo quanto previsto dall"articolo 4 del decreto legislativo n. 281 del 1997 hanno la finalità di coordinare l"esercizio unitario delle competenze e di promuovere lo svolgimento di attività di interesse comune e raggiunto l'accordo, in sede di Conferenza Unificata, sembrerebbe poi inibita la possibilità d"impugnazione alle parti che lo hanno stipulato.

In ambito amministrativo, gli atti della Conferenza Stato – Regioni assumono un valore molto più pregnante rispetto a quanto accade in relazione ai procedimenti legislativi, fino a comportare l"illegittimità in caso di emanazione di provvedimenti che non tengano conto di questi atti.

La Corte Costituzionale ha affermato più volte che nell"esercizio di funzioni esecutive e in sede di normazione secondaria il Governo non possa unilateralmente disattendere quanto concordato in sede di Conferenza Stato – Regioni (cfr. le sentenze n. 27 del 2004, n. 31 del 2006).

Gli accordi [5] sanciti dalla Conferenza sono incontri di volontà tra le parti che li "sottoscrivono", propedeutici all"esercizio di competenze (o iniziative, anche politiche) di Stato e Regioni.

La Corte costituzionale [6]ha distinto tra:

- accordi propedeutici a comportamenti che coinvolgono competenze del legislatore;

- accordi che invece esauriscono la loro operatività a livello amministrativo.

I primi, quando si rivolgono a campi/materie rimessi alla discrezionalità del legislatore statale, cioè a decisioni politico-legislative per Costituzione non vincolate e quindi non vincolabili, non possono costituire un elemento giuridicamente rilevante del procedimento legislativo e non possono pertanto proporsi come parametro cui commisurare la legittimità costituzionale delle decisioni (o norme) assunte dal Parlamento.

Il principio di leale collaborazione che sostanzia il raccordo paritario tramite accordo non può condizionare o limitare leggi o atti del Parlamento; questi sono "limitati e regolati" solo dalla Carta costituzionale.

I secondi, ovvero gli accordi riguardanti più propriamente comportamenti, esercizio delle competenze dell"amministrazione nell"attuazione/interpretazione di disposizioni di legge, ricadono per la Corte costituzionale in ben altra dimensione rispetto al principio di leale collaborazione.

La stipula di un accordo in sede istituzionale impone alle parti di tener fede all"impegno assunto.

L"Amministrazione dello Stato (ma la cosa vale in reciprocità anche per le Regioni) deve tenere un comportamento coerente con l"obbligazione assunta e operare in conformità di questa.

Per gli accordi stipulati in sede di Conferenza Unificata si potrebbe porre un problema di esecuzione coattiva dell"obbligazione di una delle parti in caso di inadempimento di quanto "promesso" in sede pattizia.

Si ritiene possa essere adita la Corte Costituzionale stessa per sanzionare comportamenti difformi all"accordo e quindi al principio di leale collaborazione sulla base del quale esso è stato concluso.

Quindi cosa si può fare in ipotesi di inutile decorrenza del termine? Come agire per ottenere quella leale collaborazione che impone l"Accordo?

Ai sensi dell'art. 9 dell'accordo, le Regioni e le Province Autonome si sono impegnate a recepirne il contenuto entro sei mesi dalla data di approvazione del medesimo, il ricorso alla Corte Costituzione per mancato adempimento dovrebbe essere proposto entro i 60 giorni successivi da parte della/e Regione/i adempiente/i.

Potrebbe anche utilmente essere sollecitata, e questo forse anche prima della scadenza, nella immediatezza della stessa la possibilità per il Governo di sostituirsi agli Organi delle Regioni rimaste inadempienti.[7], [8]

 

 

 



[1] Si allega testo integrale e relativi allegati per opportuna consultazione.

[2] "Le Regioni, le Province autonome e le aziende sanitarie assicurano l'assistenza sanitaria alla popolazione detenuta negli istituti penitenziari e nei servizi della giustizia minorile del proprio territorio regionale attraverso un sistema articolato di servizi sanitari con caratteristiche di complessità organizzativa e funzionale crescenti, che costituiscono la Rete regionale e nazionale per l'assistenza sanitaria penitenziaria. Le Regioni e le Province autonome definiscono entro 180 giorni la composizione e le modalità di funzionamento della Rete così da garantire che tutti i bisogni di salute dei detenuti trovino adeguata ed appropriata   risposta all'interno delle strutture regionali intra-penitenziarie e territoriali. A questo fine, in relazione alle caratteristiche della popolazione detenuta e alle esigenze sanitarie da questa presentate, ogni Regione e P.A. assicura all'interno del proprio territorio la presenza di servizi sanitari penitenziari in relazione alle esigenze della popolazione detenuta negli IIPP. Nell'Allegato, che costituisce parte integrante del presente Accardo, sono descritte le caratteristiche generali delle tipologie di servizi sanitari penitenziari cui ogni Regione e P.A. fa riferimento per la programmazione dei servizi sanitari necessari negli IIPP del proprio territorio. II trasferimento presso servizi sanitari di altre Regioni e effettuato dal'Amministrazione penitenziaria in caso di necessita di cure di altissima specializzazione       o di cure   di particolare   complessità clinica   (cardiochirurgia, neurochirurgia, trapianti, ustioni, ecc..). Le Regioni e la Province autonome comunicano la composizione della rete assistenziale (intrapenitenziaria, territoriale ed ospedaliera) e la sua organizzazione locale e regionale, al'Amministrazione penitenziaria ed all'Autorità giudiziaria per le determinazioni di rispettiva competenza.   Nel caso in cui ii Direttore generale dell'Azienda sanitaria competente o suo delegato - su segnalazione del responsabile medico del servizio - certifichi l'impossibilita di garantire le prestazioni diagnostiche e/o terapeutiche necessarie presso l'istituto penitenziario o comunque nel territorio dell'Azienda sanitaria competente, ii trasferimento di detenuti bisognosi di cure   è effettuato dall'Amministrazione penitenziaria in uno degli istituti penitenziari della Regione, tenuto canto della valutazioni del soggetto cui la Regione ha attribuito funzioni di coordinamento della rete regionale (Rete sanitaria interpenitenziaria regionale interaziendale), su proposta del responsabile del servizio/istituto di partenza e sentito quello del servizio/istituto di destinazione. Per i trasferimenti per motivi di salute in altra Regione, riservati esclusivamente alle patologie di maggior gravita, l'Amministrazione penitenziaria si avvale anche dela collaborazione del soggetto regionale che coordina la rete, le cui valutazioni concorrono alla individuazione discrezionale della sede penitenziaria di trasferimento del detenuto per motivi di salute. II servizio sanitario di partenza e di arrivo collaborano nelo scambio di informazioni a tutela della continuità terapeutica." (Art. 1 La Rete dei servizi sanitari penitenziari)

[3] "(…..)L'assistenza protesica a favore degli aventi titolo e la fornitura dei previsti ausili e protesi per disabili e soggetta all'autorizzazione dell'Azienda sanitaria. Per l'accertamento delle condizioni di cui alle leggi 118/71 e 18/80 e 104/92 e 68/99 e segg .si applicano le procedure della normativa vigente; per i non residenti le commissioni operano su delega dell'Azienda sanitaria di residenza. In situazioni di emergenza-urgenza l'Azienda Sanitaria garantisce all'interno degli istituti penitenziari un'adeguata risposta di primo soccorso per la tempestiva stabilizzazione del paziente detenuto, tramite ii servizio medico interno ed i servizi territoriali di emergenza-urgenza, cui segue, ove occorra, l'invio immediate presso la struttura ospedaliera di riferimento territoriale. Analoga prestazione, esclusivamente in situazioni di emergenza-urgenza, viene garantita nei confronti delle persone comunque presenti all'interno dell'istituto penitenziario. In nessun caso è configurabile una funzione di 'pronto soccorso' in carcere. Nei confronti del Corpo di polizia penitenziaria, al di fuori di tale previsione, sono garantite esclusivamente le prestazioni di cui all'Accordo Rep. All. n. 51/CU del 29 ottobre 2009 e dei successivi protocolli in sede territoriale." ( art.2)

[4] "Le Aziende Sanitarie sono titolari della gestione di tutte le attività dedicate alla tutela della salute della popolazione detenuta e dei bambini al seguito di madri detenute, laddove presenti. A tal fine dispongono che la propria organizzazione sia oggetto di un'attività di valutazione e miglioramento della qualità a cadenza almeno annuale. I servizi sanitari penitenziari adottano regolamenti coerenti con le linee guida di Società scientifiche, con indirizzi istituzionali o di gruppi di esperti per una buona pratica clinica nelle varie branche specialistiche. Gli aspetti più generali dell'assistenza (nuovo ingresso-presa in carico, protocolli operativi tra servizi medici e Ser.T. e D.S.M., attività specialistica, ricoveri ospedalieri, gestione emergenza-urgenza) sono affrontati secondo metodologie operative standard, note e condivise ai vari livelli del SSN. I criteri di efficienza, efficacia, appropriatezza e i Piani diagnostici terapeutici applicati sono definiti in accordo con le ASL territorialmente competenti. (Art. 6 Criteri di appropriatezza)"

 

 

[5] Gli accordi in questione sono atti volontari aventi ad oggetto l"esercizio coordinato delle rispettive competenze delle Amministrazioni statali e regionali. Gli accordi sviluppano nel sistema dei raccordi tra Stato e Regioni quanto previsto dall'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Tale articolo prevede, in via generale, la facoltà delle amministrazioni pubbliche di concludere tra loro accordi "per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune" e chiarisce che tali accordi sono veri e propri contratti ai quali si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, "in quanto applicabili". Si tratta di accordi il più delle volte conclusi allo scopo di vincolare l'esercizio discrezionale delle rispettive competenze, di predeterminare i tempi entro cui esse vanno esercitate, di quantificare i rispettivi impegni finanziari, ecc.

[6] (sent. nn. 437/01 e 31/06)

[7] E' anche prevista ai sensi dell'art. 1, co. 95, della L.56/2014, che richiama l'art. 8 della L. 131/2003,.

[8] Si ringrano il Dr Sandro Libianchi , Responsabile Medico U.O. Casa Reclusione e 3° Casa Circondariale , complesso Polipenitenziario di Rebibbia per la cortese interlocuzione sui temi medici e sul materiale offerto in produzione e l"Avv. Morena Di Dio per la collaborazione di ricerca.