Interessi protetti - Beni, diritti reali -  Redazione P&D - 12/01/2019

Diritto internazionale comunitario e italiano nella circolazione dei beni culturali - Silvia Vitrò


Convegno 27/6/2018 – Torino
CAPITOLO I
LA CIRCOLAZIONE INTERNAZIONALE DELLE OPERE D’ARTE IN TEMPO DI PACE CAPITOLO II
LE FONTI COMUNITARIE SULLA TUTELA E LA CIRCOLAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE
Questi due capitoli sulla circolazione internazionale delle opere d’arte e le fonti comunitarie sono tratti da:
-“LA CIRCOLAZIONE DELLE OPERE D’ARTE NEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E I LIMITI POSTI DALL’ORDINAMENTO ITALIANO”, tesi di Fernanda Mottura, Università Luiss, Roma, 2016
IL DIRITTO ITALIANO
1)NOZIONE DI BENE CULTURALE
 2)ESPORTAZIONE DEI BENI CULTURALI
CODICE BENI CULTURALI
LEGGE 4 AGOSTO 2017 COMMI 175-176
COMMENTO ALLA RIFORMA

CAPITOLO I
LA CIRCOLAZIONE INTERNAZIONALE DELLE OPERE D’ARTE IN TEMPO DI PACE
1. La circolazione internazionale delle opere d’arte in tempo di pace. - 2. La convenzione dell’Unesco. - 3. (segue) La nozione di bene culturale. - 4. (segue) Il certificato di esportazione. - 5. (segue) Il recupero e la restituzione del bene culturale rubato e illecitamente esportato. - 6. (segue) La tutela dell’acquirente di buona fede e la restituzione del bene culturale rubato e illecitamente esportato. - 7. La Convenzione UNIDROIT sui beni rubati o illecitamente esportati. - 8. (segue) L’ambito di applicazione della Convenzione UNIDROIT. - 9. (segue) La restituzione dei beni culturali rubati. - 10. (segue) Il ritorno dei beni culturali illecitamente esportati. - 11. (segue) Il giudice al quale proporre le domande di restituzione e di ritorno. - 12. La circolazione internazionale delle opere d’arte in tempo di pace La Convenzione dell’UNESCO del 1970 per la lotta contro il traffico illecito dei beni culturaliLa mobilità internazionale delle opere d’arte e l’immunità da misure cautelari. - 13. Cenni sugli strumenti di diritto attenuato.

1. LA CIRCOLAZIONE INTERNAZIONALE DELLE OPERE D’ARTE IN TEMPO DI PACE
La Convenzione dell’Aja del 1954 costituisce il punto di arrivo del processo di codificazione internazionale in materia di tutela dei beni culturali nei casi di conflitto armato, fungendo da vero e proprio teso unico di riferimento.
Inoltre essa per prima ha introdotto nell‟ambito del diritto internazionale la nozione di «beni culturali»; e introduce un concetto di tutela «allargata» dei beni culturali che si estende anche al tempo di pace.
«Bene culturale» quale «patrimonio culturale dell‟umanità intera», ossia quale sistema di valori e di diritti a fruizione collettiva e di interesse universale, cui corrispondono in capo agli Stati obblighi solidali di tutela che vanno al di là degli interessi egoistici dei singoli enti territoriali sui cui suoli i beni culturali si trovano.
Su quest‟ultimo punto non può non rilevarsi che da sempre il rapporto tra il diritto internazionale e il diritto interno risulti a dir poco contrastato: il primo, infatti, ha come obiettivo quello di codificare una disciplina comune sulla circolazione delle opere d‟arte al di là dei confini nazionali; il secondo, per contro, varia al variare della «ricchezza » quantitativa e qualitativa di beni culturali e di opere d‟arte situate all‟interno dei confini nazionali. Esistono infatti paesi c.d. «esportatori d‟arte» (es. Italia, Francia, Grecia) e altri paesi c.d. «importatori d‟arte» (es. Gran Bretagna, Stati Uniti, Giappone): i primi, dotati di un ingente patrimonio artistico, sono in genere caratterizzati da una normativa «restrittiva» e «protezionistica» in materia di circolazione delle opere d‟arte, proprio al fine di assicurarne la conservazione all‟interno dei confini nazionali; i secondi, per contro, hanno l‟opposta esigenza di «liberalizzare» il più possibile tale circolazione, ed in questo senso è impostata la loro normativa interna.
Si tratta, a ben vedere, di un difficile punto di equilibrio tra interessi contrastanti, al cui tentativo di soluzione hanno contribuito in maniera decisiva, a partire dalla seconda metà del XIX secolo, numerosi organismi internazionali, tra i quali il più importante è senza dubbio l‟UNESCO.
2. LA CONVENZIONE DELL’UNESCO DEL 1970 PER LA LOTTA CONTRO IL TRAFFICO ILLECITO DEI BENI CULTURALI
Istituita a Parigi il 4 novembre 1946 durante una conferenza organizzata su invito dei Governi della Gran Bretagna e della Francia, l‟UNESCO conta 195 Stati contraenti e, nel settore della cultura, concentra la sua attività sulla protezione delle risorse storico-artistiche di ciascun popolo, anche attraverso l‟identificazione di aree geografiche cui dedicare una particolare e continua attenzione.
Venendo alla circolazione internazionale dei beni culturali, l‟analisi non può non partire dall‟esame della Convenzione UNESCO «concernente le misure da adottare per interdire e impedire l‟illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali».
Scopo della Convenzione è di contrastare le pratiche illegali nel commercio di beni culturali nonostante la presenza di differenti disposizioni nazionali sull‟acquisto di proprietà. Il più delle volte, infatti, i beni culturali rubati vengono portati in uno Stato in cui vigono altre leggi, meno restrittive, allo scopo di venderli con maggiore facilità. Si tratta di un fenomeno di «arbitraggio territoriale» che arreca gravi danni al patrimonio culturale, in particolare a quello del Paesi più poveri (es. Africa). L‟UNESCO (Organizzazione delle Nazioni Unite per l‟Educazione, la Scienza e la Cultura) è un‟istituzione intergovernativa che, nell‟ambito del sistema delle Nazioni Unite (il cui nucleo centrale è costituito dall‟Organizzazione delle Nazioni Unite - ONU), si propone di «contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza, favorendo, mediante l‟educazione, la scienza e la cultura, la collaborazione fra nazioni, al fine di assicurare il rispetto universale della giustizia, della legge, dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali che la Carta delle Nazioni Unite riconosce a tutti i popoli, senza distinzione di razza, di sesso, di lingua o di religione» (cfr. art. 1 dell‟atto costitutivo dell‟UNESCO).
La Convenzione UNESCO del 1970, cui hanno aderito oltre 110 Paesi (tra cui gli Stati Uniti d‟America, il Canada e l‟Australia), è la prima ad aver affrontato il problema della protezione dei beni culturali mobili in tempo di pace, vincolando gli Stati aderenti a contrastare, anche attraverso la collaborazione internazionale, il traffico illecito della proprietà di beni culturali.
In questo senso essa integra la Convenzione dell‟Aja del 1954 sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato.
3. (segue) LA NOZIONE DI BENE CULTURALE
I beni oggetto di protezione, rientranti nel campo di applicazione della Convenzione, sono i beni culturali mobili, o comunque resi tali dallo smembramento di beni immobili, sia pubblici che privati, indicati all‟art. 1 della Convenzione stessa. Si tratta dei: «beni che, a titolo religioso o profano, sono designati da ciascuno Stato come importanti per l‟archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l‟arte o la scienza e che appartengono alle categorie indicate qui di seguito:
a) collezione ed esemplari rari di flora e fauna, di mineralogia e di anatomia; oggetti che rappresentino un interesse paleontologico;
b) i beni riguardanti la storia, ivi compresa la storia della scienza e della tecnica, la storia militare e sociale nonché la vita dei leaders, dei pensatori, degli scienziati e degli artisti nazionali e gli avvenimenti di importanza nazionale;
c) il prodotto di scavi archeologici (regolari e clandestini) e di scoperte archeologiche;
d) gli elementi provenienti dallo smembramento di monumenti artistici o storici e da luoghi archeologici;
e) oggetti d‟antiquariato che abbiano più di 100 anni quali le iscrizioni, le monete e
i sigilli incisi;
f) materiale etnologico;
g) i beni d‟interesse artistico quali: (i) quadri, pitture e disegni fatti interamente a mano su qualsiasi supporto e con qualsiasi materiale (esclusi i disegni industriali e i prodotti manufatti decorati a mano), (ii) opere originali di arte statuaria e di scultura in qualunque materiale, (iii) incisioni, stampe e litografie originali, (iv) assemblaggi e montaggi artistici originali, in qualunque materiale;
h) manoscritti rari e incunaboli, libri, documenti e pubblicazioni antichi d‟interesse particolare (storico, artistico, scientifico, letterario, ecc.) isolati o in collezioni;
i) francobolli, marche da bollo e simili, isolati o in collezione;
j) archivi, compresi gli archivi fonografici, fotografici e cinematografici;
k) oggetti di mobilia aventi più di 100 anni e strumenti musicali antichi».
Inoltre, vi sono beni che, in ogni caso (quindi a prescindere dal grado di «importanza» che gli dovesse essere attribuito dallo Stato), l‟art. 4 della Convenzione considera come comunque facenti parte del patrimonio culturale di ciascuno Stato.
Si tratta dei «beni culturali creati dal genio individuale o collettivo» dell‟uomo [art. 4 lett. a)], dei «beni culturali trovati sul territorio nazionale [art. 4 lett. b)], dei «beni culturali acquisiti da missioni archeologiche, etnologiche o di scienze naturali, con il consenso delle autorità competenti del paese di origine di tali beni» [art. 4 lett. c)], dei «beni culturali formanti oggetto di scambi liberamente consentiti» [art. 4 lett. d)] e dei «beni culturali ricevuti a titolo gratuito o acquistati legalmente con l‟assenso delle autorità competenti del paese di origine di tali beni» [art. 4 lett. e)].
4. (segue) IL CERTIFICATO DI ESPORTAZIONE
In materia di circolazione dei beni culturali la Convenzione, dopo aver sancito l‟illiceità dell‟esportazione, dell‟importazione e del trasferimento di proprietà di beni culturali effettuati in contrasto con le disposizioni adottate dagli Stati partecipanti alla Convenzione UNESCO, introduce uno specifico strumento di contrasto alla loro illecita esportazione: il «certificato di esportazione». Si tratta di un certificato emesso dallo Stato esportatore con il quale viene autorizzata l‟esportazione del bene culturale e che deve accompagnare la relativa circolazione
La funzione di detto certificato è al contempo sostanziale e probatoria: sostanziale, perché la sua emissione da parte dello Stato esportatore è di per sé sufficiente a rendere legale l‟uscita dal bene culturale dai confini nazionali; probatoria, perché la sua circolazione unitamente a quella del bene a cui si riferisce tiene luogo ad ogni onere probatorio in ordine alla regolarità dell‟esportazione.
Resta comunque fermo il diritto di ciascuno Stato di classificare e dichiarare inalienabili alcuni beni culturali. Si tratta di beni che per il loro rilevante interesse culturale non possono essere esportati, neanche temporaneamente, e per i quali l‟eventuale azione di recupero è imprescrittibile.
L‟obbligo di munire il bene culturale di un apposito certificato ai fini della sua circolazione è previsto solo per le esportazioni, non anche per le importazioni, per le quali comunque la Convenzione prevede l‟obbligo degli Stati aderenti di adottare – così come per le esportazioni – misure idonea a contrastare fenomeni di trasferimenti internazionali illeciti.
5. (segue) IL RECUPERO E LA RESTITUZIONE DEL BENE CULTURALE RUBATO E ILLECITAMENTE ESPORTATO
Con riferimento al recupero e alla restituzione dei beni culturali rubati o illecitamente esportati, la Convenzione vincola gli Stati aderenti ad introdurre all’interno dei propri ordinamenti giuridici specifiche disposizioni che riconoscano adeguate tutele sia ai proprietari dei beni che hanno subito il furto, sia ai terzi acquirenti di buona fede di beni rubati o illecitamente esportati. A tal fine gli Stati contraenti, con l‟adozione della Convenzione, si impegnano:
a) ad impedire l‟acquisizione da parte dei musei situati sul proprio territorio di beni culturali esportati illecitamente dal territorio di un altro Stato parte della Convenzione;
b) a vietare l‟importazione dei beni culturali rubati in un museo (o in un monumento pubblico civile o religioso, o in una istituzione similare) situato sul territorio di un altro Stato parte della Convenzione, a condizione che venga provato che tali beni siano stati inventariati dall‟istituzione che ha subito il furto;
c) a restituire, su richiesta dello Stato d‟origine (o Stato richiedente) ogni bene culturale illecitamente importato o rubato, ai sensi delle precedenti lett. a) e b)
Vi è la previsione di corrispondere un «equo indennizzo» all‟acquirente in buona fede o a chi detiene legalmente la proprietà di tale bene.
Inoltre, gli Stati aderenti alla Convenzione s‟impegnano, nel quadro della loro legislazione interna, a riconoscere al legittimo proprietario il diritto di esercitare l‟azione di rivendicazione dei beni culturali perduti o che gli sono stati rubati.
6. (segue) LA TUTELA DELL’ACQUIRENTE DI BUONA FEDE E LA RESTITUZIONE DEL BENE CULTURALE RUBATO E ILLECITAMENTE ESPORTATO
In dottrina è stato evidenziato che la Convenzione UNESCO del 1970 non fornisce strumenti efficaci per la prevenzione e la repressione del traffico illecito di beni culturali, né tantomeno per la restituzione di beni trafugati, realizzando esclusivamente una generica – e assai problematica – cooperazione tra gli Stati nel settore dei beni culturali.
Sul punto può essere utile richiamare il sistema italiano di diritto internazionale privato, approvato con la legge 31 maggio 1995 n. 218, il cui art. 51 dispone che il possesso, la proprietà e gli altri diritti reali sui beni mobili sono regolati dalla legge dello Stato in cui i beni si trovano (lex rei sitae), con la precisazione che la stessa legge ne regola l‟acquisto e la perdita, fatta eccezione – tra l‟altro – per i casi in cui l‟attribuzione di un diritto reale dipenda da un contratto; per quest‟ultima ipotesi viene riconosciuto il rilievo preliminare della legge regolatrice del titolo (lex tituli, ossia la legge regolatrice del contratto) nella misura in cui quest‟ultimo si configuri come presupposto per l‟acquisto o la perdita del diritto reale. Il successivo art. 53 dispone, inoltre, che l‟usucapione di beni mobili è regolata dalla legge dello Stato in cui il bene si trova al compimento del termine prescritto.
Così, ad esempio, occorre riferirsi alla legge del titolo (lex tituli) – e non alla legge dello Stato in cui il bene mobile si trova (lex rei sitae) – per valutare se il contratto di compravendita dell‟opera d‟arte sia valido; se tale normativa contiene disposizioni che tutelano il soggetto che abbia acquistato a non domino in buona fede (es. Italia), allora il rischio di insuccesso dell‟azione di restituzione potrebbe risultare assai elevato; per contro, nei sistemi di common law (es. Gran Bretagna), dove all‟acquirente a non domino (seppur in buona fede) non è riconosciuta alcuna tutela, è ragionevole prevedere maggiori probabilità di successo.
7. Al fine di superare le criticità e le lacune normative ravvisabili nella Convenzione dell‟UNESCO del 1970, a partire dagli anni „80 del secolo scorso la comunità internazionale ha manifestato l‟esigenza di rafforzare gli strumenti necessari alla protezione del patrimonio culturale dai pericoli di furto ed esportazione illecita.
In questo scenario, vista anche la sostanziale inefficacia della Convenzione del 1970, l‟UNESCO nel 1986 decise di coinvolgere l’Istituto Internazionale per l’Unificazione del Diritto Privato (UNIDROIT), affidandogli l‟incarico di redigere un progetto che superasse le carenze e le criticità della normativa del 1970, individuate principalmente nella genericità degli obblighi imposti agli Stati contraenti e nell‟assenza di regole internazionali disciplinanti gli aspetti di diritto privato della protezione dei beni culturali.
Tra le disposizioni che avevano creato maggiori difficoltà applicative agli Stati firmatari della Convenzione UNESCO del 1970 vi era, senza alcun dubbio, l‟art. 7 lett. b) punto ii), che prevede la restituzione di un bene culturale rubato o illecitamente esportato a favore dello Stato richiedente anche nell‟ipotesi in cui detto bene fosse in possesso di un acquirente in buona fede. La questione, in particolare, ruotava intorno alla circostanza che la tutela riconosciuta dalla Convenzione del 1970 all‟acquirente a non domino in buona fede risultava incompatibile con gli ordinamenti nazionali di taluni Paesi del common law (es. Gran Bretagna) dove all‟acquirente a non domino (seppur in buona fede) non è riconosciuta alcuna tutela giuridica.
Gli sforzi congiunti dell‟UNIDROIT e dell‟UNESCO si conclusero nel corso della Conferenza diplomatica svoltasi a Roma dal 7 al 24 giugno 1995 con l‟approvazione della «Convenzione UNIDROIT sui beni culturali rubati o illecitamente esportati», entrata in vigore il 1° luglio 1998. Si tratta di un accordo internazionale – al quale ha aderito un numero piuttosto esiguo di Stati, solo 27, tra i quali, peraltro non figurano i principali Paesi importatori d‟arte – contenente un corpus minimo di regole sul traffico illecito dei beni culturali mobili, sia sotto il profilo della restituzione di quelli rubati, sia sotto quello del ritorno dei beni culturali illecitamente esportati.
La Convenzione, in particolare, distingue la disciplina relativa alla «restituzione dei beni culturali rubati» (Capo I, artt. 3-4) da quella relativa al «ritorno dei beni culturali illecitamente esportati» (Capo II, artt. 5-7), anche alla luce della diversa sfera giuridica coinvolta. Infatti, mentre la prima disciplina interessa l‟ambito di applicazione del diritto internazionale privato, ragion per cui la legittimazione attiva alla presentazione della domanda di restituzione del bene culturale rubato spetta ad ogni persona fisica o giuridica, oltre che allo Stato, la seconda disciplina coinvolge la sfera del diritto internazionale pubblico, tant‟é che la legittimazione attiva a presentare la domanda di ritorno del bene culturale illecitamente esportato è attribuita esclusivamente agli Stati.
La ratio della Convenzione è che tutti i beni culturali che siano stati illecitamente rimossi dal proprio Paese d‟origine debbano farvi ritorno, sia che si tratti di furto, sia che si tratti di illecita esportazione. Esiste, tuttavia, un discrimine tra queste due fattispecie: mentre i beni culturali rubati devono essere sempre e comunque restituiti, essendo il furto un reato contro la proprietà, in quanto tale perseguibile e punibile universalmente da tutti gli Stati, il ritorno nello Stato di origine dei beni culturali esportati illegittimamente è condizionato alla dimostrazione da parte dello Stato richiedente che detta esportazione abbia recato un particolare pregiudizio a determinati suoi interessi culturali e scientifici.
Per quanto riguarda l’applicazione temporale della Convenzione UNIDROIT, è espressamente prevista la sua irretroattività, nel senso che le richieste di restituzione o di ritorno sono ammesse a condizione che il furto o l‟esportazione illecita siano avvenuti dopo l‟entrata in vigore dell‟accordo in entrambi gli Stati contraenti implicati.
Art. 10, par. 3, in base al quale la Convenzione «non legittima in alcun modo un‟operazione illecita di qualunque natura che ha avuto luogo prima dell‟entrata in vigore della presente Convenzione ... né limita il diritto di uno Stato o di ogni altra persona di intentare ... un‟azione per la restituzione o il ritorno di un bene culturale rubato o illecitamente esportato prima dell‟entrata in vigore della presente Convenzione»
L‟irretroattività della Convenzione UNIDROIT, unitamente alla circostanza che le azioni di recupero dei beni culturali – sia essa l‟azione di restituzione di beni culturali rubati, sia essa l‟azione di ritorno di beni culturali illecitamente esportati – sono comunque soggette al termine di prescrizione di 50 anni (decorrente, rispettivamente, dalla data del furto e dalla data di esportazione), implica la sua inapplicabilità ai fini dell‟azione di recupero dei beni culturali trafugati dai nazisti durante la seconda guerra mondiale.
Con riferimento, infine, agli effetti della Convenzione UNIDROIT sugli ordinamenti interni degli Stati contraenti, si tratta di un accordo che – a differenza della Convenzione UNESCO del 1970 – è self-executing, nel senso che la sua applicazione non necessita alcuna attività integratrice da parte del legislatore nazionale e, in quanto tale, è suscettibile di entrare in vigore negli Stati contraenti per il solo effetto della ratifica.
8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CONVENZIONE UNIDROIT
Si è anticipato che la Convenzione UNIDROIT si applica alle richieste di carattere internazionale: a) di restituzione di beni culturali rubati; b) di ritorno di beni culturali esportati dal territorio di uno Stato contraente in violazione della sua legge.
L‟ambito di applicazione della Convenzione è dunque circoscritto alle richieste di restituzione e ritorno di beni culturali aventi carattere internazionale. Ebbene:
- quanto alla definizione di «beni culturali», questa è contenuta nell‟art. 2 della Convenzione, ai sensi del quale «sono considerati come beni culturali i beni che, a titolo religioso o profano, sono importanti per l‟archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l‟arte o la scienza e che appartengono ad una delle categorie enumerate nell‟annesso alla presente Convenzione».
Allegato alla Convenzione (che, peraltro, riprende pedissequamente l’elenco delle categorie già utilizzate nell‟art. 1 della Convenzione UNESCO del 1970); il che risponde all‟esigenza di fornire una nozione semplice e di facile compatibilità con la Convenzione UNESCO del 1970, della quale lo strumento UNIDROIT dovrebbe essere integrazione.
Con riferimento al soggetto legittimato all’azione, mentre la richiesta di restituzione di un bene rubato (o proveniente da scavi abusivi) può essere esperita dai legittimi proprietari, a prescindere dal fatto che si tratti di uno Stato, di una persona fisica o di una persona giuridica, la richiesta di ritorno di un bene culturale esportato illecitamente può essere esercitata soltanto dagli Stati contraenti.
9. (segue) LA RESTITUZIONE DEI BENI CULTURALI RUBATI
Si è detto che la Convenzione UNIDROIT opera un discrimine tra beni culturali rubati e beni culturali illecitamente importati.
Il principio generale è che i beni culturali rubati devono essere sempre e comunque restituiti al legittimo proprietari, sia esso una persona fisica, una persona giuridica o uno Stato; d‟altronde il furto è un reato contro la proprietà, universalmente riconosciuto come tale e perseguito da tutti gli Stati, con conseguente obbligo in capo al possessore del bene culturale rubato di restituirlo.
L’obbligo di restituzione del bene rubato grava sul possessore a prescindere dalla sua buona fede al momento dell’acquisto, ossia a prescindere dalla circostanza che al momento dell‟acquisto fosse o meno a conoscenza della provenienza illecita del bene.
L‟eventuale buona fede del possessore rileva solo al fine di stabilire se al medesimo spetti – a fronte della restituzione – il diritto ad un equo indennizzo che gli dovrà essere pagato dal richiedente, ossia dal soggetto che agisce per ottenere la restituzione della cosa rubatagli (in genere, il proprietario). A tal fine, l‟art. 4 par. 1 della Convenzione UNIDROIT individua il possessore che ha diritto ad un equo indennizzo in colui che «non abbia saputo né avrebbe dovuto ragionevolmente sapere che il bene era stato rubato e che possa provare che ha agito con la dovuta diligenza in occasione dell‟acquisto». In tal modo la Convenzione individua un compromesso tra i diversi ordinamenti interni degli Stati contraenti, elaborando regole minime uniformi tali da poter essere accolte da un numero di Paesi quanto più ampio possibile; infatti, mentre negli ordinamenti di common law vige il principio secondo cui nessuno può trasferire ad altri un diritto di cui non è titolare (nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet), con conseguente legittimazione del proprietario di agire per rivendicare il bene117, in quelli di civil law vale il principio del «possesso vale titolo», con conseguente riconoscimento al possessore in buona fede di beni mobili di una protezione che può avere diversi gradi di intensità.
Quanto poi al soggetto che è tenuto a fornire l’onere della prova, sul punto la Convenzione è chiara: la prova di avere agito con la dovuta diligenza in occasione dell‟acquisto grava sul possessore, ossia sul soggetto passivo dell’azione di restituzione.
Il soggetto attivo dell’azione di restituzione, ossia il soggetto legittimato ad agire per la restituzione del bene culturale rubato (il richiedente), è il proprietario, sia esso lo Stato o un privato cittadino, sul quale grava l‟onere di provare di avere subito il furto e, prima ancora, di essere il titolare del diritto reale sul bene.
L‟azione di restituzione, che deve essere rivolta al possessore attuale del bene, è soggetta a termini di prescrizione che variano a seconda della fattispecie. In particolare, se il richiedente è venuto a conoscenza del luogo dove si trova il bene culturale e dell‟identità del suo possessore, la richiesta di restituzione deve essere presentata entro un termine di 3 anni decorrere dal momento in cui il richiedente ha acquisito tali conoscenze.
In tutti gli altri casi l‟azione di restituzione va esercitata entro un termine di 50 anni dalla data del furto. Una disciplina a parte è prevista per i beni culturali rubati e già facenti parte integrante di un monumento o di un sito archeologico identificati o di una collezione pubblica; in questi casi l‟azione di restituzione è imprescrittibile, salvo comunque il termine di prescrizione di 3 anni dal momento in cui il richiedente sia venuto a conoscenza del luogo dove si trovava il bene culturale e dell‟identità del possessore.
Fermo restando il regime ordinario sopra riportato in tema di termini di prescrizione dell‟azione di restituzione, ogni Stato contraente può dichiarare di applicare termini di prescrizione più lunghi: 75 anni o il più lungo termine previsto dal suo ordinamento interno. Si segnala fin da ora che questo meccanismo è previsto anche dalla direttiva 2014/60/UE.
In conclusione può affermarsi che, nel conflitto tra legittimo proprietario e possessore di bene mobile acquistato a non domino, il compromesso cui giunge la Convenzione UNIDROIT tutela la posizione del secondo, riconoscendogli il diritto ad un equo indennizzo laddove il suo acquisto sia avvenuto con la dovuta diligenza, senza tuttavia violare la regola – prevista dagli ordinamenti di common law – secondo cui un bene rubato va sempre e comunque restituito.
10. (segue) IL RITORNO DEI BENI CULTURALI ILLECITAMENTE ESPORTATI
La disciplina dei beni culturali illecitamente importati, quindi dei beni culturali usciti dai confini dello Stato di appartenenza in violazione delle norme nazionali dello stesso, è contenuta nel Capo III della Convenzione.
Il presupposto dell’azione di ritorno è che il bene culturale sia stato illecitamente esportato, il che si verifica nelle due seguenti fattispecie: a) quando il bene sia esportato definitivamente dal territorio dello Stato di origine ovvero b) quando, in caso di esportazione temporanea a fini d‟esposizione, ricerca o restauro in forza di un‟autorizzazione rilasciata sulla base della legge dello Stato di origine, detto bene non sia stato riconsegnato in conformità alle condizioni di detta autorizzazione.
Il soggetto attivo dell’azione di ritorno, ossia il soggetto legittimato ad agire per ottenere il ritorno nel suo territorio del bene culturale illecitamente esportato, è solo ed esclusivamente lo Stato di origine (c.d. Stato richiedente).
È importante osservare che l‟esportazione illecita non è di per sé sufficiente per chiedere il ritorno. Infatti, per potere ottenere il ritorno all‟interno dei suoi confini del bene illecitamente esportato, lo Stato richiedente ha l’onere di dimostrare al giudice dello Stato richiesto che l‟uscita del bene dai confini nazionali ha comportato un significativo pregiudizio all‟uno o all‟altro dei seguenti interessi: a) la conservazione fisica del bene o del suo contesto; b) l‟integrità di un bene complesso; c) la conservazione dell‟informazione, in particolare di natura scientifica o storica, relativa al bene; d) l‟uso tradizionale o rituale del bene da parte di una comunità autoctona o tribale. In alternativa, lo Stato richiedente è tenuto a dimostrare che il bene culturale illecitamente esportato ha per detto Stato un’importanza culturale significativa.
Il soggetto passivo dell‟azione di ritorno è il possessore di un bene culturale che ha acquistato detto bene dopo la sua illecita esportazione. Questi, al momento del ritorno, ha diritto al pagamento da parte dello Stato richiedente di un equo indennizzo ove dimostri di essersi comportato con la dovuta diligenza, ossia di trovarsi al momento dell‟acquisizione nella ragionevole impossibilità di sapere che il bene acquistato era stato illecitamente esportato.
L‟azione di ritorno, similmente a quanto previsto per l‟ipotesi di furto, è soggetta a termini di prescrizione che variano a seconda della fattispecie. In particolare, se lo Stato richiedente è venuto a conoscenza del luogo dove si trova il bene culturale e dell‟identità del suo possessore, la richiesta di ritorno deve essere presentata entro un termine di 3 anni a decorrere dal momento in cui lo Stato richiedente ha acquisito tali conoscenze. In tutti gli altri casi l‟azione di ritorno va esercitata entro un termine di 50 anni dalla data di esportazione o, in caso di esportazione temporanea autorizzata, dalla data alla quale il bene avrebbe dovuto essere riconsegnato in virtù della predetta autorizzazione.
11. (segue) IL GIUDICE AL QUALE PROPORRE LE DOMANDE DI RESTITUZIONE E DI RITORNO
Il soggetto legittimato a presentare la domanda di restituzione (il soggetto privato o lo Stato di origine, nei casi di bene rubato) o di ritorno (lo Stato di origine, nel caso di bene illecitamente esportato) può proporre tale domanda:
a) al giudice (o ad altra autorità) competente a decidere la controversia secondo le regole in vigore negli Stati contraenti, ovvero, in alternativa,
b) al giudice (o ad altra autorità competente) del luogo in cui si trova il bene culturale oggetto della domanda.
Le parti, inoltre, in alternativa alla giurisdizione individuata ai sensi delle precedenti lett. a) e b), possono comunque concordare di sottoporre la controversia ad un giudice diverso (o ad un‟autorità diversa) ovvero al giudizio di un arbitro.
Legge di ratifica italiana della Convenzione UNIDROIT (legge n. 231 del 1999).
12. Connessa alla questione della restituzione dei beni culturali è quella della sequestrabilità o meno delle opere d’arte prestate da uno Stato o da un museo di un determinato Stato ad un’istituzione museale di un altro Stato per esposizioni temporanee.
I motivi della richiesta di dette misure cautelari sono in genere di tipo civilistico, quali, ad esempio, la richiesta di sequestro dell‟opera d‟arte da parte di chi ne rivendica la proprietà o da parte del creditore di somme di denaro; ipotesi alle quali si aggiungono i casi disciplinati da norme penali allorquando i beni in questione costituiscano il corpo o il provento di un reato.
Naturalmente, è appena il caso di ricordare che, nell‟ipotesi in cui il bene culturale sia di proprietà dello Stato che concede il prestito, potranno trovare applicazione – se del caso – le norme internazionali consuetudinarie in materia di immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione, codificate dalla Convenzione di New York del 2004, con la conseguenza di paralizzare l‟esercizio di iniziative giudiziarie tanto nel merito quanto nell‟eventuale applicazione di misure cautelari
Ma la questione alla quale in questa sede si intende accennare non è quella ora prospettata (ossia l‟immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni), bensì quella dell‟esistenza o dell‟opportunità di una specifica previsione normativa che sancisca l‟insequestrabilità delle opere d‟arte concesse in prestito per fini espositivi (da uno Stato, da una istituzione culturale o da altri soggetti) durante la loro temporanea permanenza in un altro Stato. L‟argomento non è di poco conto, posto che le grandi mostre internazionali sono occasioni uniche per approfondire la conoscenza e la divulgazione dell‟arte e risultano talvolta ostacolate proprio dall‟indisponibilità di prestare ed inviare opere d‟arte ad un altro Stato quando non vi sia la certezza della restituzione a causa di potenziali provvedimenti di sequestro che potrebbero essere concessi dall‟autorità giudiziaria competente in base alla lex rei sitae.
Per superare questo «rischio-sequestro», che limita concretamente la circolazione dell’arte nel mondo, taluni Stati (es. Francia, Germania, Belgio, Svizzera, Stati Uniti) hanno approvato legislazioni nazionali che garantiscono la restituzione delle opere d‟arte prestate per fini espositivi da istituzioni di altri Stati, indipendentemente dalla natura e dall‟eventuale esistenza di controversie sul diritto di proprietà delle opere stesse. In Italia è tuttora assente una disciplina specifica sul punto e i molteplici disegni di legge in materia non hanno mai trovato definitiva approvazione in Parlamento.
Distinta dalla questione dell‟immunità dalla giurisdizione nei procedimenti di cognizione è quella dell‟immunità dalle misure di coercizione, che ha una sfera di applicazione più ampia di quella prevista per l‟immunità dalla giurisdizione.
Tra i primi ad adottare una legislazione speciale in materia vi sono gli Stati Uniti d‟America che, in occasione di un prestito di opere d‟arte precedentemente
LA MOBILITÀ INTERNAZIONALE DELLE OPERE D’ARTE E L’IMMUNITÀ DA MISURE CAUTELARI
espropriate in Russia a privati, su iniziativa dei quali si temevano azioni giudiziarie di rivendicazione, hanno approvato il 18 ottobre 1965 il Federal Immunity from Seizure Act, una legge che impedisce che i beni di interesse culturale importati temporaneamente negli Stati Uniti da qualsiasi Stato straniero per esposizioni temporanee senza fini di lucro possano essere oggetto di misure cautelari di qualunque genere o di domande volte ad accertarne la proprietà.
13. Nei precedenti paragrafi si è osservato come né la Convenzione UNESCO del 1970 né la Convenzione UNIDROIT del 1995 forniscono soluzioni efficaci per il recupero dei beni culturali trafugati dai nazisti durante la seconda guerra mondiale. Entrambe, infatti, non sono retroattive e, inoltre, la seconda prevede che sia l‟azione di restituzione che quella di ritorno si prescrivono nel termine di 50 anni, decorrente – rispettivamente – dalla data del furto e dalla data di illecita esportazione. In molti casi il recupero della c.d. «arte rubata» è stato risolto con successo grazie a strumenti di diritto attenuato (c.d. soft law)
Ci troviamo in un ambito che i giuristi tradizionali definiscono «zona grigia», caratterizzata dalla circostanza che le controversie sui beni sottratti dai nazisti sono per lo più risolte dai giudici nazionali, di volta in volta, sulla base del caso concreto e conformemente al diritto nazionale applicabile.
CENNI SUGLI STRUMENTI DI DIRITTO ATTENUATO (C.D. SOFT LAW) IN MATERIA DI RECUPERO DI «ARTE RUBATA»
CAPITOLO II
LE FONTI COMUNITARIE SULLA TUTELA E LA CIRCOLAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE
1. . - 2. L’assimilazione, con riferimento al regime circolatorio, dei «beni culturali» alle «merci». - 3. Sulla compatibilità con il mercato unico delle deroghe nazionali in materia di «beni culturali »: l’art. 36 TFUE. - 4. L’art. 36 TFUE e la nozione di «patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale» (c.d. «patrimonio culturale nazionale»). - 5. La (mancata) nozione di «bene culturale» nel panorama normativo comunitario. – 6. Le misure comunitarie di armonizzazione delle legislazioni nazionali. 7. . - 9. (segue) L’ambito oggettivo di applicazione della direttiva. - 10. (segue) L’ambito temporale di applicazione della direttiva. - 11. (segue) Le condizioni per l’esercizio dell’azione di restituzione. - 12. (segue) La legittimazione attiva. - 13. (segue) La legittimazione passiva. - 14. (segue) La procedura di restituzione. - 15. (segue) La prescrizione dell’azione. - 16. (segue) L’equo indennizzo a favore del della direttiva. - 18. I rapporti tra le convenzioni internazionali e le norme comunitarie.

1. IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA E IL CONTRASTO TRA ESIGENZE DI ARMONIZZAZIONE GIURIDICA E TUTELA DELLE SPECIFICITÀ
1. Il processo di integrazione europea è stato (e tuttora è) accompagnato da molteplici esigenze, tra le quali non solo quella di adottare regole comuni per tutti gli Stati membri in grado di armonizzare gli ordinamenti giuridici nazionali, ma anche quella di conservare e tutelare le specificità degli Stati membri sul piano della storia, della cultura e delle tradizioni.
Questo contrasto tra esigenze di coesione e tutela delle specificità ha caratterizzato fin dall‟inizio il processo di integrazione europea e ne ha segnato l‟evoluzione in molteplici settori, tra cui il settore dei beni culturali.
Su quest‟ultimo punto sono senza dubbio degne di nota le considerazioni contenute in un documento redatto dalla Direzione Generale degli Studi del Parlamento europeo nel 1998, laddove viene in maniera esplicita rilevata l’esistenza di «una evidente differenza tra la legislazione dei paesi del Sud dell’Europa che, per il fatto di possedere un maggior patrimonio artistico, hanno disegnato un sistema normativo fortemente protezionista e quella dei paesi del Nord dell’Europa che hanno elaborato una legislazione molto più flessibile, elastica ed in minor misura protezionista, dal momento che dispongono di un patrimonio culturale quantitativamente inferiore e rappresentano i principali mercati per il commercio delle opere d‟arte»
In sostanza, le preoccupazioni dovute alla prospettiva dell‟abolizione delle frontiere fecero emergere l‟esigenza di definire gli elementi minimi di una politica comune in materia di esportazione. I paesi esportatori di opere d‟arte (“Paesi Fonte”), infatti, erano fortemente preoccupati non tanto delle conseguenze dovute agli scambi intracomunitari di beni (ossia all‟interno del mercato unico), quanto ai rischi di fuga dei beni culturali verso Paesi terzi: in assenza di controlli, i propri beni culturali avrebbero potuto emigrare verso i c.d. «Paesi-mercato» e da lì, grazie alle norme più permissive di questi ultimi, allontanarsi definitivamente verso Paesi extraeuropei dai quali il rientro sarebbe risultato assai più complesso.
A tal fine si paventò anche la possibilità, mai concretizzatasi, di un‟adesione comunitaria alla Convenzione UNESCO del 1970, affinché, pur in assenza di appositi strumenti normativi di provenienza comunitaria, gli Stati membri fossero garantiti circa l‟obbligo reciproco di restituzione di beni rubati o illecitamente esportati.
Il predetto contrasto tra esigenze di coesione e tutela delle specificità è, senza dubbio, uno dei principali motivi per cui – come si vedrà nel prosieguo – non esiste a livello comunitario una definizione organica di «bene culturale», ma esclusivamente una legislazione settoriale compiuta mediante l‟adozione di norme
IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA E IL CONTRASTO TRA ESIGENZE DI ARMONIZZAZIONE GIURIDICA E TUTELA DELLE SPECIFICITÀ
derivate che disciplina solo alcuni aspetti legati alla circolazione intracomunitaria e internazionale dei beni culturali, quali, in particolare,
l‟esportazione extracomunitaria di beni culturali, disciplinata dal regolamento 116/2009,
e la restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro, disciplinata dalla direttiva 2014/60.
L’evoluzione del diritto comunitario in materia di beni culturali:
-Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea, sottoscritto nel marzo del 1957 dai sei Paesi fondatori (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Olanda), non conteneva alcuna norma volta a disciplinare il regime giuridico dei beni culturali né, tantomeno, alcuna esplicita competenza comunitaria nel settore della loro circolazione.
Premesso che nel suo preambolo non vi è alcun riferimento al rispetto della storia, della cultura e delle tradizioni dei popoli, il Trattato CEE, nel proporsi come uno degli obbiettivi principali la libera circolazione delle merci nel mercato unico, introduce il divieto per gli Stati membri di imporre dazi doganali all‟importazione e all‟esportazione o qualsiasi tassa di effetto equivalente, con il connesso obbligo di adottare una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi, vietando altresì agli Stati membri di realizzare, attraverso norme interne, restrizioni quantitative all‟importazione e all‟esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente.
Tuttavia, l’art. 30 del Trattato CEE (ora art. 36 del Trattato sul Funzionamento dell‟Unione Europea) prevedeva – e tuttora prevede – la possibilità per gli Stati membri di derogare al principio fondamentale dell‟eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci in presenza di interessi nazionali ritenuti eccezionalmente meritevoli di tutela, tra i quali quelli giustificati da motivi di protezione del patrimonio culturale nazionale (c.d. «eccezione culturale»); ciò, però, a condizione che il ricorso a questa eccezione non costituisca un mezzo utilizzato dagli Stati membri per eludere la regola generale del libero commercio.
Si tratta di una deroga che, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, se da un lato presuppone un vero e proprio «giudizio di prevalenza» del valore artistico dei beni facenti parte dei patrimoni culturali nazionali rispetto al loro valore commerciale; dall‟altro, con specifico riferimento al regime circolatorio, non consente di evitare l‟assimilazione dei «beni culturali» alle «merci», essendo comunque i beni culturali cose suscettibili di valutazione economica.
Questa deroga deve rispettare i principi comunitari di necessità, proporzionalità e di non discriminazione. In quest‟ottica le deroghe alla libertà di circolazione devono:
- perseguire obiettivi altrimenti non raggiungibili sulla base delle norme comunitarie vigenti (necessità della deroga);
- prevedere quanto strettamente necessario al raggiungimento dell‟obiettivo, senza oltrepassarlo (principio di proporzionalità);
- perseguire in concreto gli obiettivi dichiarati, ossia la tutela del bene culturale nazionale, e non obiettivi diversi, in particolare di natura economica, dietro la «copertura » di supposte esigenze culturali (principio di non discriminazione).
In quest‟ottica, al fine di monitorare il corretto utilizzo da parte degli Stati membri della «eccezione culturale» e di contrastarne un uso improprio, l‟Atto Unico Europeo del febbraio 1986 ha introdotto una procedura di controllo preventivo sul ricorso da parte degli Stati membri alle deroghe di cui all’art. 36 TFUE
-Trattato sull’Unione Europea del febbraio 1992.
Già nel suo preambolo, il Trattato sull‟Unione Europea sottolinea come le nuove tappe nel processo di integrazione europea intrapreso con l‟istituzione delle Comunità europee dovranno ispirarsi alle «eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa» e alla «solidarietà tra i popoli [degli Stati membri] rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni».
Questa esigenza di elevare la politica culturale al rango di vera e propria politica comunitaria è confermata nel Titolo XIII del Trattato (rubricato «cultura»), composto da un solo articolo: il 167 TFUE (ex art. 151 TCE). Si tratta di una norma che, in materia di cultura, attribuisce all‟Unione Europea i seguenti principali obiettivi:
- contribuire «al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune» (comma 1);
- incoraggiare «la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, appoggiare e integrare l’azione di questi ultimi nei seguenti settori: miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei, conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea, scambi culturali non commerciali, creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo» (comma 2).
Il tutto tenendo conto «degli aspetti culturali nell’azione che svolge a norma di altre disposizioni dei Trattati, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità delle sue culture» (comma 4).
Per la realizzazione di questi obbiettivi, «l’Unione Europea e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di cultura, in particolare con il Consiglio d’Europa» (comma 3); «il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato delle regioni, adottano azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri» (comma 5, primo periodo); «il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni» (comma 5, secondo periodo).
Comunque l‟art. 167 non apporta sostanziali innovazioni al processo di formazione di un vero e proprio diritto comunitario sulla tutela dei beni culturali, presentando anzi talune evidenti ambiguità frutto dell‟eterno contrasto tra esigenze di armonizzazione e desiderio di tutelare le proprie specificità.
L‟Unione Europea, limitandosi di fatto ad incoraggiare la cooperazione degli Stati membri (comma 2) ed esclusa qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative nazionali (comma 5), sembra ritagliarsi una competenza piuttosto limitata in materia. Ciò non toglie che l‟attività comunitaria in materia di beni culturali abbia trovato un‟espressione più compiuta mediante l‟adozione di norme derivate, in particolare nei settori dell‟esportazione extracomunitaria di beni culturali, attraverso il regolamento 116/2009, e della restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro, attraverso la direttiva 2014/60; provvedimenti accomunati dalla finalità di conciliare nella realizzazione del mercato unico la libera circolazione dei beni culturali con le esigenze di protezione dei patrimoni culturali nazionali.
2. L’ASSIMILAZIONE, CON RIFERIMENTO AL REGIME CIRCOLATORIO, DEI «BENI CULTURALI» ALLE «MERCI»
Il processo evolutivo del diritto comunitario in materia di beni culturali è stato senza dubbio «stimolato» e al contempo «condizionato» dalle molteplici sentenze della Corte di giustizia che, a partire dalla fine degli anni „60 del secolo scorso, è intervenuta per dirimere questioni relative alla libera circolazione delle merci nel mercato unico e alla compatibilità con detto mercato delle deroghe e degli aiuti concessi dagli Stati membri.
La questione dell’assimilabilità alle «merci» dei «beni culturali» è stata affrontata per la prima volta dalla Corte di giustizia con sentenza del 10 dicembre 1968, che è stata e tuttora è l‟espressione dell‟orientamento del giudice europeo in materia.
La sentenza pose fine ad una lunga controversia tra l‟Italia e la Comunità europea, sorta nel 1960 e relativa alla compatibilità con il Trattato CEE di una tassa progressiva (dall‟8% al 30% del valore commerciale del bene) prevista dalla normativa italiana in caso di uscita di un oggetto d‟arte dal territorio italiano. L‟Italia, in più occasioni sollecitata a sopprimere tale tassa in relazione alle esportazioni verso altri Stati membri, nelle sue difese dinanzi alla Corte di giustizia aveva sostenuto che la tassa non aveva finalità fiscali, ma era volta esclusivamente alla tutela del patrimonio culturale ai sensi dell‟art. 36 del Trattato. In particolare, nella sua difesa lo Stato italiano sostenne che gli oggetti d‟arte non potevano essere assimilati ai beni di consumo o di uso comune e, quindi, dovevano essere esclusi dall‟applicazione delle disposizioni del Trattato applicabili ai comuni beni di scambio.
Dopo aver affermato la propria giurisdizione in materia di beni culturali, e partendo da una nozione economica e non giuridica di «merce», i giudici europei hanno ritenuto che anche i «beni culturali» rientrano nella nozione comunitaria di «merce», in quanto, essendo valutabili economicamente, sono comunque suscettibili di formare oggetto di transazioni commerciali e pertanto sono sottoposti alla disciplina generale che il legislatore comunitario riserva alla libera circolazione dei beni nel mercato unico e alla prevalenza del principio di libertà di circolazione delle merci su eventuali misure protezionistiche imposte dagli Stati membri e tese a limitarne la circolazione intracomunitaria, salvo le deroghe espressamente previste dal Trattato stesso, in particolare all‟attuale art. 36.
Peraltro, atteso che l‟interpretazione di una norma speciale, qual è l‟art. 36, non può che essere restrittiva, le eventuali eccezioni alla regola della libertà di circolazione devono essere giustificate dalla necessità e devono altresì rispettare i principi di proporzionalità e di non discriminazione.
Resta comunque fermo che l‟art. 36 ha rappresentato e continua a rappresentare uno strumento particolarmente importante ai fini della salvaguardia dei patrimoni culturali nazionali, garantendo agli Stati membri la possibilità di sfruttare i margini consentiti dalla stessa norma in funzione di protezione, anche attraverso la facoltà di definire la nozione di «patrimonio culturale nazionale», di cui all‟art. 36, che era e tuttora è riservata alla normativa interna.
3. SULLA COMPATIBILITÀ CON IL MERCATO UNICO DELLE DEROGHE NAZIONALI IN MATERIA DI «BENI CULTURALI»: L’ART. 36 TFUE
Si è già rilevato che, in materia di beni culturali, la principale eccezione al principio generale della libera circolazione delle merci è la deroga contenuta nell’art. 36 TFUE, ai sensi del quale le disposizioni in materia di libera circolazione delle merci nel mercato unico (artt. 34 e 35) «lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all‟importazione, all‟esportazione e al transito giustificati da motivi di ... protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale ...», a condizione che tali divieti o restrizioni nazionali non costituiscano un mezzo per eludere la regola generale del libero commercio tra gli Stati membri.
L’orientamento emerso fin dalle prime pronunce della giurisprudenza comunitaria è nel senso di un’interpretazione restrittiva dell’art. 36 in materia di eccezioni al divieto di restrizioni quantitative, escludendo dal novero delle circostanze che possono giustificare una limitazione della libertà di circolazione – e dunque una normativa nazionale contraria alle disposizioni generali del Trattato – la generica tutela degli interessi culturali nazionali (Corte di giustizia, cause riunite 60 e 61/84, sentenza dell’11 luglio 1985, Societé Cinéthéque s.a. e altri c. Federation Nationale des Cinemas francais), la difesa degli interessi dei consumatori o la tutela della creatività e della differenziazione culturale in specifici settori (Corte di giustizia, sentenza del 10 gennaio 1985, causa 229/83, Association des Centres Distributeurs Edouard Leclerc ed altri c. ARL Aublevert ed altri).
Una maggiore flessibilità a favore della compatibilità con i principi del Trattato di norme nazionali restrittive della libertà di movimento dei beni, dei servizi e delle persone, ove dettate da motivi di ordine culturale, è ravvisabile in caso di deroghe giustificate dall‟interesse generale di uno Stato membro di valorizzare il proprio patrimonio storico e di divulgare nel miglior modo possibile le conoscenze sul proprio patrimonio artistico e culturale.
Dalle considerazioni sopra richiamate emerge con tutta evidenza la difficoltà della Corte di giustizia di definire in maniera chiara e inequivoca il punto di equilibrio tra libero mercato e tutela dei beni culturali ex art. 36 TFUE, fermo restando, tuttavia, la pacifica assimilazione dei «beni culturali» alle «merci» e, conseguentemente, l‟inconfutabile assoggettamento della circolazione dei beni culturali alle disposizioni del Trattato e, più precisamente, alle norme sulla libera circolazione delle merci.
Vero è, comunque, che i principi emersi dalle pronunce della Corte di giustizia in materia di circolazione di beni culturali hanno fornito alle istituzioni comunitarie (Commissione e Parlamento europeo) fondamentali stimoli per avviare l‟elaborazione di specifici provvedimenti normativi tesi a disciplinare – pur nell‟impossibilità di un‟armonizzazione delle normative nazionali per i motivi sopra illustrati – alcuni aspetti legati alla circolazione intra ed extra comunitaria degli oggetti d‟arte.
4. L’ART. 36 TFUE E LA NOZIONE DI «PATRIMONIO ARTISTICO, STORICO O ARCHEOLOGICO NAZIONALE» (C.D. «PATRIMONIO CULTURALE NAZIONALE»)
Come in precedenza evidenziato, l’assenza di una definizione unitaria di patrimonio culturale nazionale è tra le ragioni che hanno consentito agli anni agli Stati membri di conservare un‟ampia sfera di competenza in materia.
Il concetto di «patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale», cui fa riferimento l’art. 36 TFUE e la recente direttiva 2014/60/UE relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, risulta di difficile individuazione, laddove ogni Stato membro dell‟Unione europea conservava – e tuttora conserva – la facoltà di definire tale nozione attraverso la propria normativa interna.
Infatti, sebbene in più occasioni la Commissione europea abbia dichiarato l‟intenzione di elaborare una definizione comune, ciò non è stato mai realizzato, in tal modo lasciando agli Stati membri l‟autonomia normativa di definire, nell‟ambito della propria sovranità, il contenuto concreto della nozione di «patrimonio culturale nazionale».
Fatta eccezione per i beni demaniali, spesso qualificati come «culturali» automaticamente o comunque mediante procedure più rapide, l‟individuazione dei beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale varia da Stato a Stato, sebbene dal confronto delle normative nazionali sia possibile rinvenire alcuni elementi comuni tra i quali si segnalano i seguenti:
- i beni culturali sono generalmente qualificati beni di pubblico interesse;
- la loro esportazione in via definitiva è generalmente vietata, nel presupposto che la loro perdita determini un grave danno per il patrimonio storico-culturale dello Stato di origine.
Non sempre condiviso, invece, al fine di provare la «culturalità» di un bene è il requisito della vetustà, al quale fa riferimento il regolamento 116/2009 relativo all‟esportazione dei beni culturali (prevedendo fasce di vetustà che oscillano dai 50 ai 100 anni, a seconda del tipo di oggetto), ma non anche la direttiva 2014/60 che disciplina la restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.
La dottrina, peraltro, non ha mancato di evidenziare come la nozione di «patrimonio culturale nazionale» sia resa viepiù complicata a causa delle diverse versioni linguistiche del Trattato, che non sempre attribuiscono all‟espressione un identico significato.
Ad esempio, il testo italiano, insieme a quello portoghese e spagnolo, sembra consentire agli Stati una discrezionalità relativamente ampia, consentendo loro di mantenere quelle restrizioni che siano giustificate dall‟esigenza di protezione del «patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale». Al contrario, nelle versioni linguistiche in inglese e in francese, le prerogative nazionali appaiono più limitate, essendo la salvaguardia riservata ai «tesori nazionali di valore artistico, storico o archeologico». Nella versione tedesca, si parla ancor più genericamente di «bene culturale nazionale».
Ciò che appare comunque evidente è che «patrimonio nazionale» e «tesori nazionali» rimandano a due nozioni concettualmente diverse, della quali la prima consentirebbe alle autorità statati di includere tra le categorie dei beni oggetto di una disciplina derogatoria di tutela anche beni che non potrebbero farsi rientrare nella seconda.
Sul punto si evidenzia che la Corte di giustizia, nell‟interpretare norme di diritto comunitario primario o secondario aventi significati diversi nelle varie versioni linguistiche, ha spesso applicato un metodo riconducibile essenzialmente ai seguenti criteri:
- in primo luogo, ogni volta che una norma è rivolta a tutti gli Stati membri, l‟esigenza di un‟interpretazione uniforme esclude una considerazione separata del testo in una sola versione linguistica, ma necessita, invece, che essa venga interpretata con l‟obiettivo di assicurare il perseguimento dello scopo voluto dalla disposizione alla luce delle altre versioni linguistiche;
- in secondo luogo, le diverse versioni linguistiche di una disposizione di diritto dell‟Unione devono essere interpretate in modo uniforme e, in caso di divergenze, la norma deve essere interpretata alla luce dell‟economia generale e dell‟obiettivo perseguito dal complesso delle disposizioni alle quali essa appartiene.
Ebbene, applicando all‟art. 36 TFUE le regole interpretative sopra richiamate, non sembra problematico affermare che i testi inglese e francese sono più conformi all‟oggetto, allo scopo e ai contenuti del Trattato di quanto lo siano i testi italiano, spagnolo e portoghese: sia perché l‟art. 36 comprende un elenco tassativo di eccezioni alla regola generale del divieto di restrizioni quantitative agli scambi, sia perché – trattandosi di una norma di deroga – una sua interpretazione estensiva sarebbe contraria al Trattato ed incompatibile con l‟equilibrio tra gli obblighi da esso derivanti e le prerogative assegnate agli Stati membri.
La questione linguistico-terminologica è stata affrontata anche dalla Commissione europea in sede di elaborazione della Comunicazione del 1989, documento chiave nella ricostruzione dell‟intervento comunitario in materia di beni culturali. In vista della soppressione delle barriere doganali nel 1992, il documento fa chiarezza sulle competenze statali e comunitarie in materia di beni culturali e, dopo aver ribadito la specificità e tassatività dell‟art. 36 TFUE, evidenzia alcuni criteri generali al fine di valutare la compatibilità con il Trattato di eventuali legislazioni nazionali che ostacolino la libera circolazione di non meglio identificati «beni culturali». In particolare, nella citata Comunicazione la Commissione europea evidenza – tra l‟altro – quanto segue:
a) la deroga di cui all‟art. 36 dovrebbe essere riservata, in linea di principio, ai soli beni effettivamente qualificabili come «tesori nazionali», non essendo a tal fine sufficiente la generica qualifica di «beni culturali»;
b) ai fini dell‟ammissibilità della deroga di cui all‟art. 36 è necessario il requisito della «nazionalità» del bene, nel senso che è indispensabile l‟esistenza di un effettivo legame tra lo Stato e il bene del quale si limita la circolazione;
c) dovrebbero essere esclusi, in linea di principio, dalla nozione di «patrimonio culturale nazionale» quei beni che siano entrati nel territorio da meno di un certo numero di anni nonché quei beni il cui autore sia ancora in vita;
d) i beni appartenenti al demanio dello Stato, in quanto beni fuori commercio, sono automaticamente esclusi dal regime della libera circolazione nel mercato unico, sicché ai medesimi non si applica alcuna delle limitazioni che l‟art. 36 impone ai fini della legittima deroga al regime della libera circolazione;
e) ai fini dell‟ammissibilità di limitazioni alla circolazione di beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale, le norme statali dovrebbero introdurre determinate soglie di valore venale, nel senso di circoscrivere le limitazioni alla libera circolazione dei beni ai soli casi di beni culturali il cui valore venale ecceda determinate soglie minime.
5. LA (MANCATA) NOZIONE DI «BENE CULTURALE» NEL PANORAMA NORMATIVO COMUNITARIO
Come verrà meglio evidenziato nel paragrafi successivi, il regolamento CE 116/2009 e la direttiva 2014/60/UE, seppure con criteri completamente diversi, esprimono in modo efficace l‟approccio dell‟azione comunitaria in materia di tutela dei beni culturali: lungi dal prevedere un‟armonizzazione legislativa in senso stretto, entrambi i provvedimenti mirano a introdurre nell‟ordinamento comunitario un sistema di tutela che si affianca a quello nazionale dei singoli Stati membri, senza però intaccarlo.
Si tratta, in sostanza, di disposizioni di secondo livello (o norme derivate) con funzione di protezione comunitaria, sia preventiva (attraverso la licenza di esportazione necessaria per i trasferimenti extracomunitari delle opere d’arte, prevista dal regolamento 116/2009) sia repressiva (attraverso la procedura di restituzione dei beni culturali nazionali usciti illecitamente da uno Stato membro, prevista dalla direttiva 2014/60).
Circa l‟ambito di applicazione del regolamento 116/2009 e della direttiva 2014/60, sopra, con riferimento all‟aspetto oggettivo, ciò che emerge con tutta evidenza è l’assenza a livello normativo comunitario di una nozione di «bene culturale» che possa avere valenza uniforme nell‟intero territorio dell‟Unione Europea.
Infatti, con riferimento al relativo campo di applicazione, mentre il regolamento 116/2009 rinvia ad un allegato che elenca i beni cui poter applicare la relativa disciplina (suddividendoli per categoria, per vetustà e per valore), la direttiva 2014/60 (a differenza dell‟abrogata direttiva 93/7) rimette alla libera scelta degli Stati membri la facoltà di attribuire il requisito della «culturalità» a qualsiasi bene appartenente al proprio patrimonio culturale nazionale, senza che a tale scelta siano imposti limiti comunitari di tipo oggettivo (quali, ad esempio, l‟appartenenza del bene a determinate categorie o la sua vetustà) o economico (quali, ad esempio, una soglia minima di valore). In particolare:
- il regolamento non fornisce una definizione propria di «bene culturale», in quanto al suo art. 1 chiarisce che per beni culturali si intendono i beni elencati nell‟allegato, fatti salvi i poteri degli Stati membri ai sensi dell‟art. 36 TFUE, precisando nei considerando che tale allegato ha soltanto lo scopo di definire le categorie di beni culturali che dovrebbero formare oggetto di particolare protezione negli scambi con i Paesi terzi, senza incidere sulla libertà degli Stati membri ai sensi del suddetto art. 36; - la direttiva, per contro, dopo aver evidenziato nell‟ottavo considerando la ristrettezza di un criterio basato su un rinvio ad un elenco che classifichi il bene culturale a seconda della categoria, della vetustà o del valore, estende il suo ambito di applicazione a qualsiasi bene culturale classificato o definito da uno Stato membro, in applicazione della propria legislazione nazionale, come patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale ai sensi dell‟art. 36 TFUE.
Peraltro, la scelta di non fornire alcuna definizione di «bene culturale» da proteggere appare coerente con le competenze che i Trattati attribuiscono al legislatore comunitario, competenze che hanno carattere «sussidiario», nel senso che nel settore dei beni culturali l‟Unione Europea si limita ad incoraggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad appoggiare e ad integrare l‟azione di questi ultimi.
6. LE MISURE COMUNITARIE DI ARMONIZZAZIONE DELLE LEGISLAZIONI NAZIONALI
Nei precedenti paragrafi si è rilevato che con la sottoscrizione del Trattato sull‟Unione Europea la «cultura» ha assunto esplicita rilevanza comunitaria, attraverso l‟introduzione nel Trattato di un apposito Titolo (rubricato «cultura») composto da un solo articolo: il 167 TFUE (ex art. 151 TCE).
Tale articolo, tuttavia, se da un punto di vista formale rappresenta una tappa fondamentale per lo sviluppo di una politica culturale comune, dal punto di vista sostanziale – lungi dall‟attribuire all‟Unione europea una competenza di tipo esclusivo – conferma in capo agli Stati membri la competenza ad agire, sia con atti legislativi che amministrativi, per la tutela del proprio patrimonio culturale.
Ciò non toglie che il diritto dell‟Unione europea in materia di beni culturali ha comunque trovato un‟espressione compiuta mediante l‟adozione di norme derivate nei settori dell‟esportazione extracomunitaria di beni culturali (attraverso il regolamento 116/2009) e della restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro (attraverso la direttiva 2014/60)214; provvedimenti accomunati dalla finalità di conciliare, nel processo di realizzazione del mercato unico, la libera circolazione dei beni culturali con le esigenze di protezione dei patrimoni culturali nazionali.
In particolare:
- il regolamento instaura un controllo preventivo uniforme delle esportazioni dei beni culturali alle frontiere esterne dell‟Unione europea, che permette alle autorità competenti (Cultura e Dogane) degli Stati membri dai quali i beni culturali sono esportati verso un paese terzo (ossia un paese fuori dalla Unione europea) di tenere conto degli interessi degli altri Stati membri;
- la direttiva delinea una procedura di restituzione dei beni culturali nazionali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.
In sostanza, se il regolamento ha lo scopo di evitare che beni culturali nazionali possano lasciare senza controllo il territorio comunitario, la direttiva disciplina la restituzione allo Stato d‟origine dei beni culturali usciti illecitamente dal suo territorio.
Si ricordi che per «spedizione» s‟intende lo scambio di beni tra Stati membri, mentre con i termini «importazione» ed «esportazione» s‟intendono gli scambi extracomunitari.
7. La disciplina dell’esportazione di beni culturali fuori dai confini dell’Unione Europea è contenuta nel regolamento (CE) 116/2009 del Consiglio del 18 dicembre 2008, sostitutivo del regolamento (CEE) del Consiglio 3911 del 9 dicembre 1992, con cui è stato istituito un sistema di tutela preventiva realizzata attraverso il rilascio, anteriormente al trasferimento di un‟opera d‟arte da un Paese membro verso un Paese extra-UE, di una licenza di esportazione, sia nell‟ipotesi di esportazione definitiva, sia in caso di esportazione temporanea (es. prestiti per mostre o esposizioni).
Si applica dal 2 marzo 2009.
Le molteplici modifiche apportate all‟originario regolamento 3911/92 e ai successivi regolamenti modificativi e attuativi hanno determinato il Consiglio europeo a provvedere, per motivi di razionalità e chiarezza, alla relativa codificazione e alla sua abrogazione.
Attualmente, quindi, la materia dell‟esportazione di beni culturali è disciplinata dal regolamento (CE) 116/2009 del Consiglio del 18 dicembre 2008 e dal relativo regolamento di esecuzione (UE) 1081/2012 della Commissione del 9 novembre 2012.
Anteriormente all‟entrata in vigore del Trattato sull‟Unione Europea, ai fini del controllo preventivo sull‟esportazione di opere d‟arte, gli Stati membri si limitavano ad effettuare verifiche alle frontiere esclusivamente con riferimento ai beni appartenenti al proprio patrimonio artistico-culturale, senza assoggettare ad alcuna particolare procedura i beni provenienti da altri Paesi dell‟Unione.
In vista della realizzazione del mercato unico era dunque necessario adottare rigorose misure che garantissero un controllo effettivo ed uniforme delle esportazioni alle frontiere; ciò al fine di evitare che il mercato unico si trasformasse in un incentivo all‟esportazione illecita di opere d‟arte verso Stati terzi (ossia verso Paesi fuori
L’ESPORTAZIONE EXTRACOMUNITARIA DEI BENI CULTURALI: IL REGOLAMENTO CE 116/2009
dall‟Unione Europea) realizzato profittando della legislazione più permissiva di alcuni Stati membri.
La base giuridica del regolamento in materia di esportazione di beni culturali è l’art. 207 TFUE (ex art. 133 TCE), relativo alla politica commerciale comune, in base al quale l‟uniformazione delle misure di liberalizzazione e la politica di esportazione devono basarsi su principi uniformi.
Con riferimento al campo di applicazione, il regolamento si limita a rimandare all‟elenco di «beni culturali» riportato in allegato al regolamento stesso, qualunque sia il loro regime di proprietà, non prima di aver ribadito che non viene pregiudicato il diritto degli Stati membri di definire quali siano i beni che rientrano nel patrimonio nazionale di cui all‟art. 36 TFUE.
È specificato, inoltre, che i beni culturali inseriti nell‟allegato – tra cui le opere d‟arte – sono disciplinati dal regolamento soltanto se il loro valore è pari o superiore alle soglie minime all’uopo specificate (c.d. «soglie di valore»).
Tra i beni inseriti nell‟allegato al regolamento figurano i quadri aventi più di 50 anni e non appartenenti all‟autore il cui valore sia pari o superiore ad euro 150.000.
Al riguardo si noti che il riferimento alle opere d‟arte di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre 50 anni è riproposto, al pari del regolamento comunitario, anche dal Codice dei beni culturali il quale, tuttavia, a differenza del regolamento comunitario, nel disciplinare la circolazione dei beni culturali in ambito internazionale non prevedeva alcuna soglia minima di valore.
Il meccanismo introdotto dal regolamento prevede la subordinazione del trasferimento di un bene culturale fuori dal territorio comunitario ad una specifica autorizzazione, denominata «licenza di esportazione», valida in tutta l‟Unione Europea. In assenza di tale autorizzazione amministrativa, il trasferimento in uno Stato extracomunitario deve essere considerato illecito.
In base al disposto dell‟art. 2, la licenza di esportazione presenta le seguenti caratteristiche:
a) è rilasciata su richiesta dell‟interessato;
b) l’autorità competente al rilascio è quella dello Stato membro nel cui territorio il bene culturale si trova lecitamente e definitivamente alla data del 1° gennaio 1993 (c.d. Stato di origine), oppure, dopo la suddetta data, quella dello Stato membro nel cui territorio il bene culturale si trova dopo essere stato lecitamente e definitivamente spedito da un altro Stato membro o importato da un Paese terzo (c.d. Stato di esportazione).
In sostanza, ai sensi dell‟art. 2, par. 2, lett. b), del regolamento, l‟autorizzazione di esportazione per i beni giunti sul territorio italiano da un altro Stato membro dopo il 1° gennaio 1993 può essere rilasciata solo se la loro spedizione è stata lecita e definitiva, nel senso che l‟uscita non deve essere avvenuta in violazione della legislazione nazionale del Paese di provenienza (il che non può che risultare dalla documentazione rilasciata dallo Stato membro di provenienza, con il quale, comunque, l‟ufficio di esportazione prenderà contatto);
c) la licenza non è necessaria, e quindi lo Stato membro è esentato dalla relativa richiesta, quando l‟esportazione abbia ad oggetto i reperti archeologici aventi più di 100 anni, provenienti da scavi e scoperte terrestri o sottomarini nonché da siti archeologici, a condizione che verifichino le tre seguenti condizioni: 1) che detti beni abbiano un interesse archeologico o scientifico limitato; 2) che gli stessi non provengano direttamente da scavi, scoperte e siti archeologici in uno Stato membro; 3) che la loro presenza sul mercato sia lecita;
d) la licenza di esportazione può essere negata dalle autorità nazionali investite della richiesta se il bene oggetto della stessa riveste particolare importanza per il patrimonio culturale nazionale dello Stato membro di cui trattasi. Tale norma appare simmetrica per contenuto all‟«eccezione culturale» di cui all‟art. 36 TFUE, consentendo di limitare la circolazione del bene entro le frontiere comunitarie per impedire che sia esportato in un Paese terzo. In questo senso, sembra che il legislatore comunitario abbia inteso lasciare un certo margine di discrezionalità agli Stati membri nell‟ottica di sostenere la conservazione del patrimonio culturale di ognuno di essi, secondo un orientamento che tende a favorire il radicamento del bene nel Paese di origine;
e) l‟esportazione diretta dal territorio doganale dell‟Unione europea di beni del patrimonio culturale nazionale, che non rientrano nella definizione di beni culturali ai sensi del regolamento, è soggetta alla normativa nazionale dello Stato membro di esportazione.
Con riferimento a quanto sopra riportato sub b), è stato osservato che la doppia possibilità di rilascio della licenza di esportazione (Stato di origine e Stato di esportazione) potrebbe dar luogo a talune criticità, con particolare riguardo al caso in cui la licenza venga chiesta allo Stato di esportazione nel quale il bene culturale si trova illecitamente.
Si pensi, ad esempio, al caso di un dipinto italiano, qualificato dalla legge italiana come appartenente al patrimonio culturale del nostro Paese, che sia stato illecitamente spedito in Gran Bretagna (es. perché privo di attestato di libera circolazione rilasciato dal Ministero italiano competente) e che, a distanza di tempo, venga presentata richiesta di licenza di esportazione alle competenti autorità britanniche; queste, ove constatino l‟illecita presenza del dipinto italiano nel proprio territorio, sarebbero tenute, ai sensi del regolamento, a negare la licenza e a sollecitare l‟Italia affinché eserciti l‟azione di restituzione.
Il problema è che il regolamento non disciplina l‟ipotesi in cui tale azione di restituzione non venga esperita né il caso in cui l‟autorità competente (britannica, nel nostro esempio) non compia le dovute indagini ma si limiti a rilasciare la licenza, così contribuendo all‟illecita esportazione del bene.
La questione riguarda, più in generale, l’efficacia dei controlli doganali all‟esportazione dei beni culturali verso i Paesi terzi, che rischia di essere condizionata – o addirittura di dipendere – dall‟atteggiamento più o meno «serio» dell‟autorità dello «Stato di esportazione» e dal grado di tutela che il relativo ordinamento interno riserva alla circolazione dei beni culturali.
Si tratta di un problema che non è sfuggito alla Commissione europea, la quale, sia pure a distanza di qualche anno dall‟entrata in vigore del regolamento, in una sua relazione del 2000 ha evidenziato come il regolamento in esame, «se ha permesso di uniformare a livello comunitario le formalità e la documentazione necessarie per l‟esportazione dei beni culturali, ... non è stato accompagnato da un reale cambiamento dei comportamenti e degli atteggiamenti nel senso di una vera protezione comunitaria dei beni culturali ... ; la protezione dei beni culturali rimane per ora incentrata sui beni appartenenti al patrimonio nazionale». Il problema – prosegue la Commissione nella sua relazione – è da imputare alla circostanza che assai raramente le autorità dello «Stato di esportazione» procedono efficacemente a verifiche o a richieste di informazioni presso lo «Stato membro di origine» del bene, limitandosi generalmente a rilasciare la licenza di esportazione sulla base di un controllo meramente formale e senza effettuare verifiche approfondite sulla provenienza e sulla legalità del bene.
Per queste ragioni alcuni Stati membri hanno proposto, nel corso degli anni, l‟instaurazione di un sistema di controllo più rigido da realizzarsi attraverso un documento di accompagnamento che attesti l‟origine del bene. Nonostante queste richieste, la struttura del regolamento è rimasta invariata, così come il divario tra alcuni Paesi, storicamente più sensibili ai problemi dell‟arte (quali l‟Italia e la Francia) ed altri più permissivi, i cui controlli risultano assai meno severi.
La licenza di esportazione, una volta rilasciata, è valida su tutto il territorio comunitario, nel senso che il bene potrà lasciare il territorio doganale anche attraverso un altro Stato membro, e va presentata agli uffici competenti al momento dell‟espletamento delle formalità doganali, assieme alla dichiarazione di esportazione, come previsto dall‟art. 4 del regolamento.
Quanto, poi, agli elementi essenziali e alle caratteristiche della licenza di esportazione, il regolamento in esame, ancorché suscettibile in quanto tale di applicabilità diretta in tutti gli Stati membri, non risultava sufficientemente dettagliato; agli Stati membri infatti, era lasciato un ampio margine di discrezionalità, soprattutto in relazione alle caratteristiche della certificazione da rilasciare. Al fine di ovviare a tale inconveniente, la Commissione europea ha emanato i provvedimenti attuativi, da ultimo il regolamento di esecuzione (UE) 1081/2012 della Commissione del 9 novembre 2012, che codifica e abroga i precedenti regolamenti attuativi e che, nel confermare le disposizioni previgenti, prevede i seguenti tre differenti modelli di licenza di esportazione:
la licenza normale; la licenza aperta specifica; la licenza aperta generale:
- la licenza normale è quella di regola utilizzata per tutte le esportazioni definitive o temporanee. La sua durata di validità non può eccedere 12 mesi dalla data del rilascio, a differenza delle altre due che hanno una validità massima di 5 anni. In caso di temporanea esportazione, le autorità competenti possono fissare il termine entro il quale i beni culturali devono essere reimportati nello Stato membro emittente;
- la licenza aperta specifica è quella utilizzata in caso di ripetuta esportazione temporanea di uno specifico bene culturale da parte di una determinata persona o ente;
- la licenza aperta generale è quella relativa alle esportazioni temporanee di beni culturali appartenenti a collezioni permanenti di musei o di altre istituzioni.
Ogni Stato membro ha la facoltà revocare in qualsiasi momento la licenza – sia essa aperta, specifica o generale – se le condizioni alle quali tale licenza era stata rilasciata non sono più soddisfatte.
Qualora la licenza rilasciata non sia stata recuperata e possa essere utilizzata in modo irregolare, lo Stato membro interessato ne informa immediatamente la Commissione europea, che sua volta provvede ad informare tempestivamente gli altri Stati membri.
Quanto, infine, al regime sanzionatorio, quindi alle sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni in esame, il regolamento attribuisce direttamente agli Stati membri il potere di stabilire le sanzioni da applicare, limitandosi a stabilire che queste dovranno essere «sufficientemente dissuasive da indurre al rispetto di tali disposizioni».
Dette sanzioni, in genere, possono consistere in ammende, che comportano il pagamento di una somma variabile a seconda del valore del bene in questione, nella perdita della licenza o – nei casi più gravi di traffico illecito – in pene detentive nonché nella confisca del bene e/o del mezzo di trasporto utilizzato.
Un’interessante valutazione dei risultati realizzati per effetto dell’entrata in vigore del regolamento è stata fornita dalla Commissione europea in una sua relazione del 2000. In tale sede è stato evidenziato – tra l‟altro – che il giudizio degli Stati membri sul funzionamento del sistema «è quasi all‟unanimità positivo per quanto riguarda la sensibilizzazione dei protagonisti del commercio internazionale, ma con qualche riserva sulla reale diminuzione del numero delle esportazioni illecite».
Questa «presa di coscienza » si è tradotta nella pratica in misure concrete, quali l‟adozione di leggi o norme specifiche, la pubblicazione di opuscoli esplicativi destinati al pubblico o la creazione di sistemi destinati a richiamare l‟attenzione sull‟importanza della protezione del patrimonio culturale e sulla necessità di una maggiore vigilanza per quanto riguarda in particolare il rilascio delle licenze d‟esportazione comunitarie.
In questo contesto, fra le misure di protezione messe in atto, alcune legislazioni riconoscono alle autorità nazionali competenti un diritto di acquisto coattivo da esercitare prima di rilasciare la licenza d‟esportazione di un bene.
L’art. 6 del regolamento prevede, infine, l‟applicazione delle disposizioni relative alla mutua assistenza tra le amministrazioni degli Stati membri al fine di prevenire e reprimere le esportazioni irregolari di beni culturali. Sul punto la Commissione europea ha rilevato che, nonostante l‟importanza di questo strumento per il contrasto dei traffici illeciti di taluni beni culturali, quest‟assistenza è stata utilizzata assai di rado e, comunque, da un numero limitato di Stati membri (Germania, Belgio, Spagna, Francia, Italia, Portogallo e Svezia).
8. La procedura di restituzione dei beni culturali illecitamente sottratti dal territorio di origine e trasferiti in un altro Stato membro dell‟UE è disciplinata dalla Direttiva 2014/60/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014, sostitutiva della direttiva 93/7 CEE.
Il suo obiettivo è di fornire a tutti gli Stati membri uno strumento comune di reciproca protezione in virtù del quale l‟autorità giudiziaria di uno Stato membro nel quale il bene culturale si trova illecitamente (c.d. Stato richiesto) deve ordinarne la restituzione allo Stato membro dal cui territorio il bene è illecitamente uscito (c.d. Stato richiedente o Stato di origine).
Premesso che per «restituzione» s‟intende il rientro materiale del bene culturale nel territorio dello Stato membro richiedente, la condizione per l‟esercizio dell‟azione di restituzione è che il bene culturale sia uscito illecitamente dal territorio di uno Stato membro. Il che si verifica:
a) quanto il bene è uscito dal territorio dello Stato (membro) richiedente in violazione delle norme di detto Stato membro sulla protezione del patrimonio nazionale oppure in violazione del regolamento (CE) n. 116/2009 relativo all‟esportazione di beni culturali, ovvero
b) quando il bene non è rientrato (nel territorio dello Stato richiedente) dopo la scadenza del termine fissato per una spedizione temporanea lecita o si trova in situazione di violazione di una delle altre condizioni di tale spedizione temporanea.
Le molteplici modifiche apportate alla direttiva 93/7 hanno determinato il Parlamento europeo e il Consiglio europeo a provvedere alla relativa rifusione per motivi di chiarezza, con conseguente abrogazione dell‟originaria direttiva 93/7. Attualmente, quindi, la materia della restituzione dei beni culturali illecitamente sottratti dal territorio di origine e trasferiti in un altro Paese dell‟UE è disciplinata dalla direttiva 2014/60/UE.
La base giuridica della direttiva è nell’art. 114 TFUE (ex art. 95 TCE), relativo al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri aventi per oggetto l‟instaurazione e il funzionamento del mercato unico.
9. (segue) L’AMBITO OGGETTIVO DI APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA
Con riferimento al campo d’applicazione, la direttiva si applica ai «beni culturali» che sono qualificati, prima o dopo essere illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro, tra i «beni del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale»
LA RESTITUZIONE DEI BENI CULTURALI USCITI ILLECITAMENTE DAL TERRITORIO DI UNO STATO MEMBRO: LA DIRETTIVA 2014/60/UE
secondo la legislazione nazionale o le procedure amministrative nazionali, ai sensi dell‟art. 36 TFUE.
A differenza della previgente direttiva 93/7, ai fini dell‟applicazione della direttiva 2014/60/UE la qualificazione di un bene quale «bene culturale» non è subordinata alla sua appartenenza a determinate categorie o a soglie di vetustà o, ancora, a soglie minime di valore, ma è rimessa in via esclusiva al legislatore nazionale al quale è riconosciuto il diritto di attribuire ad un «bene culturale» la qualifica di bene (facente parte) del proprio «patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale».
In tal modo viene notevolmente esteso il (potenziale) campo di applicazione della direttiva, e del sistema di tutele da essa accordato, essendo rimessa alla libera scelta degli Stati membri la facoltà di attribuire il requisito della «culturalità» a qualsiasi bene appartenente al proprio patrimonio culturale nazionale, senza che a tale scelta siano imposti limiti comunitari di tipo oggettivo o economico.
I beni culturali che non sono qualificati dallo Stato membro tra quelli (facenti parte) del proprio patrimonio culturale nazionale sono esclusi dal capo di applicazione della direttiva e sono disciplinati dalla legislazione nazionale degli Stati membri, nel rispetto delle norme del Trattato.
Tuttavia, l‟art. 15 par. 1 prevede la possibilità per gli Stati membri di estendere l‟obbligo di restituzione anche ai beni culturali diversi da quelli considerati tali ai fini della direttiva stessa.
10. (segue) L’AMBITO TEMPORALE DI APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA
Dal punto di vista temporale, la direttiva si applica ai beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro a decorrere dal 1° gennaio 1993, ossia dalla data di realizzazione del mercato unico.
Resta comunque ferma la facoltà di ciascuno Stato membro di estendere
l‟obbligo di restituzione ai beni culturali usciti illecitamente dal territorio di altri Stati membri anteriormente al 1° gennaio 1993 (in tal modo ampliando l‟ambito temporale di applicazione dell‟azione di restituzione). Questa «facoltà di ampliamento» dell‟ambito di applicazione della direttiva è unilaterale, nel senso che vincola solo lo Stato membro che la esercita, ma non anche gli altri Stati membri; in sostanza, qualora uno Stato decida, nel recepire la direttiva, di agire in tal senso, si obbligherà a restituire un bene che si trovi sul suo territorio anche se uscito illecitamente da un altro Stato membro prima di quella data, ma non potrà pretendere da un altro Stato membro il medesimo comportamento; ciò che si estende, infatti, è l‟ambito degli obblighi e non quello dei diritti. Il che, di fatto, rende poco appetibile l‟opzione per detta facoltà di ampliamento.
11. (segue) LE CONDIZIONI PER L’ESERCIZIO DELL’AZIONE DI RESTITUZIONE
La condizione per l’esercizio dell’azione di restituzione è che il bene culturale sia uscito illecitamente dal territorio di uno Stato membro.
A tale riguardo, l’art. 2 punto 2) della direttiva prevede tre casi possibili:
- beni usciti dal territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato sulla protezione del patrimonio nazionale;
- beni usciti dal territorio di uno Stato membro in violazione del regolamento (CE) n. 116/2009 relativo all‟esportazione di beni culturali;
- beni non rientrati dopo la scadenza del termine fissato per una spedizione temporanea lecita o in situazione di violazione di una delle altre condizioni di tale spedizione temporanea.
A differenza di quanto accade nella Convenzione UNIDROIT, la direttiva non compie alcuna distinzione tra beni rubati, beni non rubati o beni acquistati a non domino; il che è dovuto all‟ampiezza dell‟espressione utilizzata – «beni che abbiano lasciato illecitamente il territorio di uno Stato membro» – che di per sé include anche i beni oggetto di furto.
12. (segue) LA LEGITTIMAZIONE ATTIVA
La legittimazione ad esercitare l’azione di restituzione spetta esclusivamente allo Stato membro al cui territorio appartiene un determinato bene culturale (c.d. Stato richiedente), il quale potrà rivolgersi direttamente all‟autorità giudiziaria dello Stato membro nel quale il bene si trova illecitamente (c.d. Stato richiesto), proponendo l‟azione di restituzione contro il possessore e, in mancanza di questo, contro il detentore.
In sostanza la legittimazione attiva, quindi la titolarità dell‟azione, è riconosciuta solo allo Stato membro e non anche alla persona fisica o giuridica titolare di un diritto reale sul bene; il che evidenzia l’aspetto pubblicistico dell’azione di restituzione prevista dalla direttiva e la sostanziale differenza rispetto all’azione di rivendicazione disciplinata dalle normative nazionali ; d‟altronde, a differenza della seconda, l‟obiettivo della prima azione non è la rivendicazione di un diritto reale su un bene da parte del suo legittimo titolare, bensì il diritto di ciascun Stato membro di conservare all’interno del proprio territorio elementi del patrimonio culturale nazionale ottenendone la restituzione.
Peraltro, al fine di non incorrere in possibili violazioni dell‟art. 345 TFUE (ex art. 295 TCE), ai sensi del quale il regime di proprietà esistente negli Stati membri deve rimanere del tutto impregiudicato dall‟adesione al Trattato, la direttiva chiarisce – in maniera esplicita – che restano «impregiudicate le azioni civili o penali spettanti, in base al diritto nazionale degli Stati membri, allo Stato membro richiedente e/o al proprietario cui è stato sottratto il bene». Così facendo viene esclusa ogni idoneità della direttiva ad incidere sulla formazione o sull‟esistenza di diritti reali e, al tempo stesso, viene confermato che l‟obbligo di restituzione è teso esclusivamente a ricondurre il bene allo status quo antecedente l‟illecita esportazione.
13. (segue) LA LEGITTIMAZIONE PASSIVA
Il soggetto passivo dell’azione di restituzione è il possessore o, in mancanza di questo, il detentore del bene.
Peraltro, al fine di individuare il possessore o il detentore di un determinato bene, la direttiva prevede, all‟art. 5, una possibile fase di indagine preprocessuale, in cui lo Stato richiedente, fornendo ogni utile informazione al riguardo, può rivolgersi alle competenti autorità dello Stato in cui ritiene possa trovarsi il bene illecitamente uscito dal proprio territorio, chiedendo l‟avvio di indagini tese a localizzare l‟oggetto ed individuarne il possessore o il detentore.
Nel rispetto dell’obbligo di cooperazione richiamato dalla direttiva, sancito dal TFUE e qualificato dalla Corte di giustizia come principio generale del diritto comunitario, le autorità amministrative degli Stati membri interessati sono chiamate ad instaurare un rapporto di leale collaborazione, sulla base del quale ogni qualvolta venga rinvenuto sul proprio territorio un bene che si presume illecitamente uscito dal territorio di un altro Stato membro, tali autorità sono tenute ad informare lo Stato interessato mediante notifica di ritrovamento, consentendo altresì alle autorità competenti dello Stato membro richiedente di verificare se il bene ritrovato costituisce un bene culturale.
Questa operazione di verifica da parte dello Stato richiedente deve essere effettuata entro 6 mesi dalla notifica di ritrovamento; qualora la verifica non sia effettuata entro detto termine, lo Stato richiesto non sarà più tenuto ad adottare alcuna misure di protezione e conservazione per impedire che il bene sfugga alla restituzione.
14. (segue) LA PROCEDURA DI RESTITUZIONE
L’azione di restituzione del bene culturale uscito illecitamente dal suo territorio è proposta dallo Stato membro richiedente contro il possessore e, in mancanza di questo, contro il detentore, davanti al giudice competente dello Stato membro richiesto.
Tale competenza è in linea con quanto previsto dal regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2012 (concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l‟esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale) che, per quanto riguarda il recupero di un bene culturale da parte del proprietario che ne è stato privato, in deroga al titolo generale di giurisdizione costituito dal domicilio del convenuto, individua quale giudice competente a conoscere delle controversie restitutorie quello del luogo dove si trova il bene culturale di cui viene richiesta la restituzione (forum rei sitae) e non già il giudice del forum commissi delicti.
Per essere ammissibile, l’atto introduttivo dell‟azione di restituzione deve essere corredato dalla seguente documentazione: un documento che descriva il bene oggetto della richiesta e dichiari che si tratta un bene culturale; una dichiarazione delle autorità competenti dello Stato membro richiedente secondo la quale il bene culturale è uscito illecitamente dal territorio del medesimo.
L‟onere della prova, quindi, grava sull‟attore (lo Stato richiedente) che sarà tenuto a dimostrare al giudice competente, ai fini dell‟ammissibilità dell‟azione, sia la culturalità del bene, sia l‟illegittima uscita dal proprio territorio nazionale.
Il giudice adito, dopo aver accertato che si tratta di un «bene culturale» rientrante nell‟ambito di applicazione della direttiva (sia oggettivo che temporale) uscito illecitamente dal territorio nazionale dello Stato richiedente, ne ordina la restituzione. Dalla lettera della norma sembrerebbe che la valutazione svolta dal giudice adito sia meramente formale, senza alcun margine di discrezionalità, limitandosi ad esaminare la documentazione prodotta dallo Stato richiedente e applicando, di fatto, la legge nazionale dello Stato richiedente per quanto riguarda la culturalità al bene e l‟illiceità dell’uscita del bene dal territorio del medesimo Stato richiedente.
In dottrina è stato osservato che tale assenza di discrezionalità in capo al giudice adito potrebbe dar luogo a talune criticità. Infatti, se da un lato è vero che un eccessivo potere decisionale nel merito potrebbe mettere a rischio l‟uniformità dell‟applicazione del diritto comunitario, è altrettanto vero che negare qualsiasi margine di giudizio potrebbe determinare una situazione per cui il giudice adito, qualora si accorga dell’appartenenza del bene in questione anche al patrimonio culturale del proprio Stato (lo Stato richiesto), non potrebbe comunque negarne la restituzione allo Stato richiedente, avendo quale unico rimedio il ricorso alla Corte di giustizia proponendo domanda pregiudiziale per una corretta interpretazione.
In alternativa alla procedura ordinaria sopra indicata, la direttiva prevede la possibilità di una soluzione conciliativa extra giudiziale da esperire successivamente alla fase preprocessuale.
Infatti, alle autorità competenti degli Stati membri è riconosciuto il potere di svolgere il ruolo d‟intermediari tra il possessore e/o detentore e lo Stato membro richiedente ai fini della restituzione. In tale senso, le autorità competenti dello Stato membro richiesto possono agevolare l‟esecuzione di una procedura di arbitrato che si attuerà conformemente alla legislazione nazionale dello Stato richiesto e a condizione che lo Stato richiedente e il possessore o detentore vi diano formalmente il proprio accordo.
15. (segue) LA PRESCRIZIONE DELL’AZIONE
Ai sensi dell’art. 8 della direttiva, l’azione di restituzione si prescrive nel termine di 3 anni a decorrere dalla data in cui lo Stato membro richiedente è venuto a conoscenza del luogo in cui si trovava il bene culturale (locus rei sitae) e dell‟identità del suo possessore o detentore.
In ogni caso l’azione di restituzione si prescrive entro il termine di 30 anni a decorrere dalla data in cui il bene culturale è uscito illecitamente dal territorio dello Stato membro richiedente. Tale termine può estendersi a 75 anni nel caso in cui trattasi di beni culturali facenti parte di collezioni pubbliche e di beni ecclesiastici, salvo eventuali accordi tra Stati membri che stabiliscano un termine più lungo e salvo il caso in cui la legislazione dello Stato richiedente preveda il principio della non prescrittibilità dell‟azione.
L’azione di restituzione non è più ammissibile quando l‟uscita dal territorio dello Stato membro richiedente abbia cessato di essere illecita nel momento in cui è stata proposta.
16. (segue) L’EQUO INDENNIZZO A FAVORE DEL POSSESSORE
Una volta ordinata la restituzione del bene, il giudice competente dello Stato richiesto può accordare al possessore un equo indennizzo, tenendo conto delle circostanze del caso concreto e a condizione che ritenga che il possessore abbia usato all’atto dell’acquisizione la «diligenza richiesta».
La direttiva esplicita alcuni dei criteri da seguire al fine di valutare la sussistenza del requisito della diligenza richiesta da parte del possessore, specificando che, in tale indagine, si deve tener conto di tutte le circostanze dell‟acquisizione, in particolare della documentazione sulla provenienza del bene, delle autorizzazioni di uscita prescritte dal diritto dello Stato membro richiedente, della qualità delle parti, del prezzo pagato, del fatto che il possessore abbia consultato o meno i registri accessibili dei beni culturali rubati e ogni informazione pertinente che avrebbe potuto ragionevolmente ottenere o di qualsiasi altra pratica cui una persona ragionevole avrebbe fatto ricorso in circostanze analoghe.
In caso di donazione o di successione, il possessore non potrà beneficiare di una posizione più favorevole di quella del dante causa.
L’onere di pagare l’indennizzo, che diventa attuale al momento della restituzione, grava sullo Stato membro richiedente, il quale potrà comunque esercitare la rivalsa sui soggetti responsabili dell’uscita illecita del bene culturale dal suo territorio.
Una volta effettuata la restituzione, la direttiva si limita a stabilire che la proprietà del bene culturale è disciplinata dalla legge dello Stato membro richiedente, e ciò nel rispetto del principio secondo cui il regime giuridico della proprietà è riservato alle normative nazionali degli Stati membri.
17. (segue) CENNI SU ALCUNE CRITICITÀ DELLA DIRETTIVA
I destinatari della direttiva 2014/60 sono tutti gli Stati membri, ai quali è stato imposto l‟obbligo di approvare entro il 18 dicembre 2015 le disposizioni legislative regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla novità introdotte rispetto alla previgente direttiva 93/7269.
Con riferimento alle criticità di alcune disposizioni della previgente direttiva 93/7, confermate anche dall‟attuale direttiva 2014/60, è stato osservato che le legislazioni di alcuni Stati membri si sono discostate su certi punti dalla norma comunitaria per omissioni o per l‟uso di concetti giuridici propri dei rispettivi ordinamenti interni e che questi Stati hanno considerato corrispondenti ai concetti utilizzati nella direttiva.
E‟ accaduto, ad esempio, che alcuni Stati membri abbiano omesso, in tutto o in parte, di menzionare il principio generale di cooperazione tra le autorità centrali (art. 5 della direttiva), o abbiano individuato con formule ambigue la persona del possessore o del detentore (la cui definizione è contenuta nell‟art. 2 della direttiva) o, ancora, ai fini dell‟equo indennizzo da corrispondere al soggetto condannato alla restituzione del bene, abbiano fatto riferimento alla «buona fede» (mentre il termine utilizzato dall‟art. 10 della direttiva è «diligenza richiesta»).
Inoltre, alcuni Stati membri hanno previsto condizioni d‟esercizio dell‟azione di restituzione supplementari rispetto a quelle previste dalla direttiva. Si può citare, come esempio, il fatto che, in mancanza del pagamento dell‟indennizzo entro 3 mesi dalla sentenza che ordina la restituzione, si considera che lo Stato richiedente abbia rinunciato al beneficio di questa decisione, o il fatto che l‟azione debba essere introdotta entro 3 mesi dalla ricezione della domanda di restituzione da parte dell‟autorità centrale competente.
Ma, a prescindere da quanto sopra evidenziato, non può negarsi che il sistema di tutela introdotto dalla direttiva 93/7 e confermato – anzi ampliato – dalla direttiva 2014/60, ha avuto un importante effetto di sensibilizzazione e di presa di coscienza dei vari attori nei riguardi della protezione dei beni culturali degli Stati membri. L‟auspicio e che gli attori pubblici incrementino i loro sforzi, sia a livello nazionale che comunitario, nell‟azione di cooperazione da attivare in vista della restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, soprattutto con riferimento agli obblighi informativi e all‟adeguata trasmissione delle informazioni. In questo senso è degna di nota la disposizione introdotta dalla direttiva 2014/60 in materia di cooperazione. Il riferimento, in particolare, è al par. 2 dell‟art. 5, che prevede che la cooperazione e la consultazione tra le autorità centrali degli Stati membri avvenga utilizzano il sistema d‟informazione del mercato interno («l‟IMI») stabilito dal regolamento (UE) n. 1024/2012, specificamente adattato per i beni culturali, anche per diffondere tutte le pertinenti informazioni correlate a casi relativi a beni culturali rubati o usciti illecitamente dal loro territorio.
18. La parziale coincidenza tra gli Stati membri dell‟Unione europea (in quanto tali destinatari delle disposizioni comunitarie in materia di circolazione e tutela dei beni culturali) e gli Stati contraenti di accordi internazionali relativi alla circolazione dei beni culturali (in quanto tali vincolati al rispetto di norme di natura internazionale relative alla medesima materia), in particolare la Convenzione UNIDROIT, rende interessante l‟esame, sia pure in breve, dei rapporti che intercorrono tra le norme comunitarie e le norme internazionali in materia, con particolare riferimento ad eventuali questioni di compatibilità.
I RAPPORTI TRA LE CONVENZIONI INTERNAZIONALI E LE NORME COMUNITARIE
Con riferimento all‟ambito di applicazione dei provvedimenti ora richiamati, va preliminarmente ricordato che, ai sensi dell’art. 16 par. 4 della Convenzione UNIDROIT, l‟adesione di uno Stato alla Convenzione UNIDROIT, e i connessi vincoli giuridici che scaturiscono da tale adesione in materia di ritorno o di restituzione di beni culturali, non derogano alle (nel senso che non rendono inefficaci le) disposizioni di accordi bilaterali e multilaterali di assistenza giudiziaria in materia civile e commerciale che potrebbero esistere tra gli Stati contraenti.
Al riguardo non è chiaro se la richiamata disposizione internazionale debba essere interpretata in senso estensivo, facendo rientrare cioè nel suo ambito di applicazione anche gli accordi «futuri» che gli Stati contraenti dovessero concludere successivamente all‟adesione alla Convenzione, ovvero in senso restrittivo, quindi limitatamente agli accordi «già esistenti» al momento di detta adesione.
Sebbene la dottrina sembri privilegiare questa seconda soluzione, è stato evidenziato che la questione non riveste un‟eccessiva rilevanza pratica. Infatti, premesso che l‟art. 18 della Convenzione dispone che «nessuna riserva è ammessa, salvo quelle che sono espressamente autorizzate dalla presente Convenzione», nel testo della Convenzione UNIDROIT sono rinvenibili molteplici disposizioni di apertura. Il riferimento è all‟art. 13 che:
- consente ad ogni Stato contraente di «concludere con uno o più Stati contraenti accordi per agevolare l‟applicazione della presente Convenzione nei loro reciproci rapporti» (art. 13, par. 2);
- dispone, in via generale, che la Convenzione «non deroga gli strumenti internazionali da cui uno Stato contraente è giuridicamente vincolato e che contengono disposizioni sulle materie regolate dalla presente Convenzione, a meno che una diversa dichiarazione non sia resa dagli Stati vincolati da tali strumenti» (art. 13, par. 1). In tal modo viene lasciata agli Stati contraenti di altre convenzioni la possibilità di dichiarare che la Convenzione UNIDROIT prevale su eventuali altre convenzioni; in assenza di una siffatta dichiarazione, argomentando a contrario, queste ultime prevarranno sulla prima;
- prevede che, «nei loro reciproci rapporti, gli Stati contraenti membri di organizzazioni d‟integrazione economica o di organismi regionali possono dichiarare che applicano le regole interne di tali organizzazioni od organismi e che non applicano quindi nelle loro relazioni le disposizioni della presente Convenzione, la cui sfera di applicazione coincide con quella di queste regole» (art. 13, par. 3). Si tratta della c.d. «clause de déconnexion», che riconosce agli Stati aderenti alla Convenzione il diritto di applicare, nei loro reciproci rapporti in materia di circolazione dei beni culturali, le disposizioni comunitarie in materia, nella specie in materia di restituzione di beni culturali (escludendo, quindi, le corrispondenti norme della Convenzione aventi il medesimo ambito di applicazione). Detta clausola, peraltro, non vale automaticamente, ma deve essere confermata da ogni Stato membro dell‟Unione europea al momento di depositare il proprio strumento di ratifica.
Ciò premesso, con riferimento al rapporto di compatibilità tra la Convenzione UNIDROIT e la Direttiva 2014/60/UE, assume rilevanza l’art. 16 di quest‟ultimo provvedimento, ai sensi del quale «la presente direttiva lascia impregiudicate le azioni civili o penali spettanti, in base al diritto nazionale degli Stati membri, allo Stato membro richiedente e/o al proprietario cui è stato sottratto il bene», laddove il riferimento al «diritto nazionale degli Stati membri» non può non comprendere anche le norme previste da convenzioni internazionali divenute esecutive nei medesimi ordinamenti interni, incluse quelle della Convenzione UNIDROIT.
In conclusione, se è vero che la Convenzione UNIDROIT riconosce agli Stati aderenti il diritto di applicare, nei loro reciproci rapporti in materia di circolazione dei beni culturali, le disposizioni contenute nella direttiva 2014/60/UE, è altrettanto vero che quest‟ultima – a sua volta – lascia impregiudicate le azioni civili o penali spettanti allo Stato membro richiedente in base al suo diritto nazionale, ivi incluse le disposizioni della Convenzione UNIDROIT divenute esecutive nel diritto nazionale del medesimo Stato richiedente (a condizione, ovviamente, che detto Stato membro della UE abbia anche aderito alla predetta Convenzione).
Risolta in senso positivo la questione sulla compatibilità tra Convenzione UNIDROIT e direttiva 2014/60/UE, si tratta ora di esaminare se, in materia di restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, sia più vantaggiosa – in termini di possibilità di recupero del bene – l’applicazione delle disposizione dell’uno o dell’altro provvedimento. Da un esame comparativo risulta che i campi d’applicazione della Convenzione UNIDROIT e della direttiva 2014/60/UE si assomigliano e che, all‟atto pratico, possono essere considerati compatibili fra loro.
Al riguardo, in linea teorica, è possibile formulare le seguenti valutazioni:
a) Sui termini di prescrizione – Premesso che tanto la Convenzione UNIDROIT quanto la direttiva 2014/60/UE non hanno effetti retroattivi, non sembrano esistere differenze rilevanti con riferimento ai termini di prescrizione. Infatti:
- secondo la Convenzione UNIDROIT, la domanda di ritorno deve essere presentata entro 3 anni a decorrere dal momento in cui lo Stato richiedente è venuto a conoscenza del luogo dove si trova il bene culturale e dell‟identità del suo possessore; in tutti gli altri casi l‟azione di ritorno va esercitata entro 50 anni dalla data di esportazione o, in caso di esportazione temporanea autorizzata, dalla data alla quale il bene avrebbe dovuto essere riconsegnato in virtù della predetta autorizzazione (i medesimi termini sono previsto anche per l‟azione di restituzione dei beni rubati, salva, ovviamente, la diversa individuazione del dies a quo).
Una disciplina a parte è prevista per i beni culturali rubati e già facenti parte integrante di un monumento o di un sito archeologico identificati o di una collezione pubblica; in questi casi l‟azione è imprescrittibile;
- secondo la direttiva 2014/60, l‟azione di restituzione si prescrive in 3 anni a decorrere dalla data in cui lo Stato richiedente è venuta a conoscenza del luogo in cui si trovava il bene culturale e dell‟identità del suo possessore o detentore; in ogni caso l‟azione di restituzione si prescrive entro il termine di 30 anni a decorrere dalla data in cui il bene culturale è uscito illecitamente dal territorio dello Stato membro richiedente.
Anche qui una disciplina a parte è prevista per i beni che fanno parte di collezioni pubbliche e dei beni appartenenti a inventari di istituzioni ecclesiastiche o altre istituzioni religiose (oggetto di tutela rafforzata in virtù del diritto nazionale); in questi casi l‟azione si prescrive in 75 anni, tranne negli Stati in cui l‟azione è imprescrittibile.
b) Sull’oggetto dell’azione – Con riferimento all‟abito oggettivo di applicazione, premesso che né la Convenzione UNIDROIT né la direttiva 2014/60 considerano il criterio del valore del bene culturale, è possibile individuare taluni elementi a favore della direttiva. Infatti:
- ai fini della Convenzione UNIDROIT, la definizione di beni culturali, sebbene «aperta», posto che il generico riferimento alla «importanza» del bene lascia un ampio margine di discrezionalità agli Stati contraenti, è accompagnata da un riferimento ad una serie di categorie enumerate nell‟elenco allegato alla Convenzione stessa, il che potrebbero limitarne il campo di applicazione;
- ai fini della direttiva 2014/60, la qualificazione di un bene quale «bene culturale» non solo non è subordinata alla sua appartenenza a determinate categorie o a soglie di vetustà o a soglie minime di valore, ma è rimessa in via esclusiva al legislatore nazionale, al quale è riconosciuto il diritto di attribuire ad un «bene culturale» la qualifica di bene facente parte del proprio patrimonio culturale nazionale; e ciò senza che a tale scelta siano imposti limiti comunitari di tipo oggettivo o economico.
c) Sulla legittimazione attiva – Dal punto di vista della legittimazione attiva all‟esercizio dell‟azione, premesso che né la direttiva 2014/60 né la Convenzione UNIDROIT trattano la questione della proprietà a rimpatrio avvenuto, è possibile individuare taluni elementi a favore del ricorso alla Convenzione. Infatti:
- secondo la Convenzione UNIDROIT, il soggetto attivo dell‟azione di restituzione del bene culturale rubato è il proprietario, sia esso lo Stato o un soggetto privato, mentre il soggetto attivo dell‟azione di ritorno del bene culturale illecitamente esportato è solo ed esclusivamente lo Stato di origine (c.d. Stato richiedente), con la limitazione, operante solo per l‟azione di ritorno, che le relative disposizioni non si applicano se il bene è stato esportato quando era in vita il suo autore o entro un periodo di 50 anni dopo il suo decesso;
- secondo la direttiva 2014/60, la legittimazione ad esercitare l‟azione di restituzione spetta esclusivamente allo Stato membro al cui territorio appartiene un determinato bene culturale (c.d. Stato richiedente), il quale potrà rivolgersi direttamente all‟autorità giudiziaria dello Stato membro nel quale il bene si trova illecitamente (c.d. Stato richiesto), proponendo l‟azione di restituzione contro il possessore e, in mancanza di questo, contro il detentore; e ciò a prescindere dalla proprietà pubblico o privata del bene. In sostanza, ai fini della direttiva, la titolarità dell‟azione è riconosciuta solo allo Stato membro, non anche al privato (persona fisica o giuridica) titolare del diritto reale sul bene, indipendentemente della circostanza che il bene culturale sia illecitamente uscito dal territorio di origine e trasferito in un altro Paese del’UE per effetto di un furto o successivamente ad un furto; il che, peraltro, evidenzia l‟aspetto pubblicistico dell‟azione di restituzione prevista dalla direttiva.
d) Sull’onere probatorio – Dal punto di vista del bene culturale oggetto dell‟azione, è possibile individuare taluni elementi che potrebbero profilare maggiori possibilità di recupero dei beni attraverso il ricorso alla direttiva. Infatti:
- ai fini della Convenzione UNIDROIT, per chiedere il ritorno nel suo territorio del bene culturale illecitamente esportato, non è sufficiente dimostrare che il bene sia uscito illegittimamente dai confini nazionali, ma è necessario che lo Stato richiedente dimostri al giudice dello Stato richiesto che tale uscita del bene dai confini nazionali ha comportato un significativo pregiudizio (es. la conservazione materiale del bene o del suo contesto, la conservazione delle informazioni legate al bene culturale o l‟integrità di un bene complesso) o, in alternativa, che detto bene ha per lo Stato richiedente un‟importanza culturale significativa;
- secondo la direttiva 2014/60, invece, ai fini dell‟ammissibilità dell‟azione di restituzione lo Stato richiedente, oltre alla ovvia documentazione a corredo e alla dichiarazione delle sue autorità competenti in ordine all‟illecita uscita del bene dal proprio territorio, sarà semplicemente tenuto a dimostrare al giudice competente la «culturalità» del bene e la sua illegittima uscita dal proprio territorio nazionale.
e) Sui poteri dei giudici chiamati a pronunciarsi sul ritorno del bene – Con riferimento ai poteri attribuiti ai giudici chiamati a pronunciarsi sul ritorno del bene esistono elementi a favore e contro l‟uno e l‟altro provvedimento. Infatti:
- la Convenzione UNIDROIT sembra attribuire al giudice competente una notevole discrezionalità, con l‟inconveniente di non garantire un‟uniformità di interpretazione delle norme e, quindi, la certezza del diritto;
- nel modello della direttiva 2014/60, invece, il giudice adito si limita ad una valutazione formale basata sull‟esame della documentazione prodotta dallo Stato richiedente, applicando in maniera «meccanica» la legge nazionale dello stesso Stato richiedente sia per quanto riguarda la culturalità al bene, sia con riferimento all‟illiceità dell‟uscita dal territorio del medesimo Stato richiedente.
f) Sulle tutele riservate al possessore di buona fede – Con riferimento alle tutele riservate al possessore del bene, la convenzione UNIDROIT sembra attribuirgli maggiori tutele. Infatti:
- secondo la Convenzione UNIDROIT, al possessore di un bene culturale mobile che abbia acquistato detto bene dopo la sua illecita esportazione (soggetto passivo dell‟azione di ritorno) è riconosciuto il diritto al pagamento da parte dello Stato richiedente di un equo indennizzo ove dimostri di essersi comportato con la dovuta diligenza (ossia di trovarsi al momento dell‟acquisizione nella ragionevole impossibilità di sapere che il bene acquistato era stato illecitamente esportato). Inoltre, in luogo dell‟indennizzo, è possibile che lo Stato richiedente e il possessore si accordino nel senso di consentire al possessore di rimanere proprietario del bene ovvero di trasferirne la proprietà, a titolo oneroso o gratuito, ad una persona di sua scelta residente nello Stato richiedente e che offra le necessarie garanzie;
- secondo la direttiva 2014/60, invece, al possessore del bene culturale acquistato dopo la sua illecita esportazione è riconosciuto esclusivamente un equo indennizzo, ovviamente purché dimostri di essersi comportato con la dovuta diligenza, senza alcuna possibilità di rimanere proprietario del bene stesso.
IL DIRITTO ITALIANO 1)NOZIONE DI BENE CULTURALE
Enciclopedia Treccani:
Beni culturali e ambientali
Con tale termine si definiscono i beni che compongono il patrimonio culturale nazionale, nei suoi svariati aspetti: storico, artistico, archeologico, architettonico, ambientale, etno-antropologico, archivistico, librario, e altri che costituiscano testimonianza di valore storico-culturale; si includono in questo ambito anche le attività culturali, ossia quelle attività rivolte a formare e diffondere espressioni della cultura e dell‟arte. In Italia l‟espressione è divenuta di uso comune dopo l‟istituzione del relativo Ministero (1975), soppiantando quella, precedente e più limitata, di Antichità e belle arti.
In Italia, o meglio nel linguaggio giuridico italiano, l‟espressione <beni culturali> entra solo, nella seconda metà degli anni 60‟ ad opera della “Commissione Franceschini” (1964) e poco dopo è riproposta dalla “Commissione Papalado” (1968). (V. “La nozione di bene culturale dalla commissione Franceschini al nuovo Codice dei Beni Culturali” di Ruggiero Marzocca, 4/1/2007)
Infatti l‟espressione <beni culturali> era entrata nel nostro ordinamento giuridico soltanto mediante la ratifica di documenti internazionali, come la Convenzione del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, la Convenzione del 1972 per la protezione mondiale culturale e naturale, la Convenzione del 1970 per vietare ed impedire ogni illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà riguardante i beni culturali.
L‟espressione <beni culturali> non si individua neppure negli Statuti regionali, i quali continuano ad esprimersi in termini di patrimonio storico, artistico e culturale.
Infatti bisognerà aspettare la produzione di leggi regionali (dal 1974) per individuare l‟espressione <beni culturali>.
“Si può ritenere che il passaggio dalle <cose di interesse artistico o storico> ai beni culturali segni una censura nel modo di considerare la natura, i modi di tutela e le forme di valorizzazione del nostro patrimonio culturale, in particolare esprime una differente visione dell‟assetto proprietario e del rapporto che si instaura tra situazione di appartenenza e funzione sociale di tali beni”.
L’entrata dell’espressione <beni culturali> nell’ordinamento giuridico italiano, pur essendo stata tardiva, fu però solenne, perché fu accompagnata dalla posizione di una definizione destinata ad essere oggetto di numerose discussioni.
La legge 1 giugno 1939 n. 1089, affermava all‟art.1 che erano soggette alle norme della presente legge le <cose mobili immobili che presentano interesse storico, artistico , archeologico, o etnografico> e inoltre erano ricomprese le cose che
interessano la paleontografia, la preistoria, la numismatica, nonché manoscritti, carteggi, autografi , documenti, libri, stampe e incisioni aventi rarità, nonché ville parchi e giardini di interesse storico ed artistico.
Mentre la legge 29 giugno 1939 n. 1497 fa riferimento all‟espressione <beni naturali>, affermando all‟art. 1 che sono soggette a questa legge : 1) cose immobili aventi caratteri di bellezza naturale, 2) ville giardini e parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza, 3) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionali 4) bellezze panoramiche considerate quadri naturali.
Per cui per le cose disciplinate dalla legge n.1089 del 1939 è stato usato l‟espressione <cose d‟arte> mentre per quelle disciplinate dalla legge n.1497 del 1939 <bellezze naturali>.
Nella prima legge si evidenziano moltissime cose che non hanno alcun pregio artistico, ma anche altre che hanno pregi che sono espressamente previsti dalla legge (storico, archeologico, etnografico), mentre nella seconda legge su quattro categorie di beni che disciplina vi sono la 2° e la 3° categoria che non sono bellezze naturali , ma entità create dall‟uomo, mentre l‟ultima categoria (la 4° categoria) può essere sia naturale che creata dall‟uomo.
Nel settore della tutela dei beni culturali ed ambientali sorse un problema circa la collocazione dei centri storici nell‟ambito di questo settore o in quello della materia urbanistica.
Tale questione è stata oggetto di particolare attenzione dalla <Commissione d‟indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico , artistico e del
paesaggio> definita “Commissione Franceschini” (1964).
La commissione <Franceschini> nei suoi lavori conclusivi ,che dovevano servire per una elaborazione di un testo di legge in materia del patrimonio culturale da parte del governo , individuava il centro storico fra i beni culturali.
Il punto che presentava maggiori difficoltà per la commissione <Franceschini> in riferimento alla definizione di <bene culturale> fu rappresentato dai beni ambientali. Con la dichiarazione XXXIX la commissione affermava che i beni ambientali sono : <le zone corografiche costituenti paesaggi , naturali, o trasformati ad opera dell‟uomo , e le zone delimitabili costituenti strutture insediative , urbane e non urbane che presentano particolare pregio per i loro valori di civiltà , devono essere conservate al godimento della collettività>.
La dichiarazioni infatti affermava che i beni ambientali sono ricompresi nelle due categorie: beni paesaggistici: a) aree naturali , b)aree ecologiche e c) paesaggi artificiali , dove l‟uomo ha creato <forme di raggiunto un equilibrio tecnico - artistico>; beni di tipo urbanistico che comprendono strutture urbanistiche urbane e non urbane come castelli , casolari , ville, case, case coloniche , torri etc.
La commissione considerò i beni ambientali come beni culturali se è intervenuta l‟opera dell‟uomo, perché abbiano testimonianza di civiltà (e la civiltà è modo di vita dei gruppi)
Per cui tra i beni culturali si devono considerare i beni di tipo naturalistico di cui alla lett. c) e i beni di tipo urbanistico.
La Commissione “Franceschini” fornì dunque una nozione di <bene culturale> icastica, definendola “ogni bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà”.
Era una definizione che risentiva dell‟affermarsi proprio di quegli anni delle scienze sociologiche e antropologiche e del loro sovrapporsi alle scienze storiche dell'arte e della filosofia sublimate dall‟idealismo e dalla sua concezione estetica come categoria autonoma dello spirito.
In Francia , che da un punto di vista relativo all‟antropologia e scienze sociali aveva una lunga storia, si continuava ad usare , la più conforme espressione “patrimonio culturale”.
Il Ministero dei beni culturali e ambientali è stato istituito con il d.l. 14 dicembre 1974 n. 675, convertito con la legge n. 5 del 22 gennaio 1975 (oggi è sostituito dal Ministero per i beni culturali e le attività culturali ex D.lgs 30 luglio 1999 n. 300 <riforma dell‟organizzazione del Governo>).
Una definizione di "bene culturale", si ha nel nostro ordinamento giuridico con il decreto legislativo 112/1998 (c.d. Bassanini), art. 148 ,comma primo ,lettera a) , dopo che l'espressione era invalsa nell'uso corrente ed era stata utilizzata nella normativa a partire dagli atti istitutivi del ministero per i Beni culturali ed ambientali.
La medesima espressione è stata usata dagli anni cinquanta in numerosi atti internazionali sull'argomento e, più di recente, in direttive e regolamenti della Comunità europea.
Via via il diritto comunitario ha usato definizioni particolari finalizzate agli interessi direttamente perseguiti (circolazione dei beni culturali nei limiti consentiti dal Trattato, restituzione dei beni illecitamente trafugati, regolazione della esportazione verso paesi terzi, ecc.).
La tecnica legislativa adottata dal regolamento CE n. 3911/92 del Consiglio e nella direttiva 93/7/CE del Consiglio è decisamente diversa da quella nazionale, in quanto il diritto comunitario aveva preferito il criterio degli elenchi e non quello delle definizioni generali.
L’art. 148, comma 1, lett. a), d.lgs. 112/1998, definiva che sono beni culturali
"quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, archeologico, archivistico e librario e gli altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base alla legge"; si tratta di una definizione ampia ed unisce nella stessa le principali categorie di beni culturali, con il riferimento agli altri beni che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà, categoria residuale e per definizione aperta.
Possiamo evidenziare due differenze dalla Commissione Franceschini: la prima è data dalla eliminazione dell'aggettivo "materiale" dalla espressione "testimonianza
avente valore materiale di civiltà"; la seconda invece è relativo al nuovo testo che parla dei beni culturali “così individuati dalla legge".
“L'aver eliminato il riferimento alla "materialità" della testimonianza avente valore di civiltà dovrebbe dimostrare la piena rapportabilità delle attività culturali al genus dei beni culturali.”
Dall'esame generale dell'art. 148 e del complessivo Capo V risulta una sicura distinzione tra beni e attività culturali, in tal modo frustrandosi l'aspirazione della migliore dottrina a costruire una nozione unitaria di beni culturali, comprensiva anche delle attività culturali.
Bisogna ancora spiegare l'eliminazione dell'aggettivo "materiale" che era stato utilizzato dalla <commissione Franceschini>, si può pensare che il legislatore si sia riferito a possibili beni culturali non materiali, ma in ogni caso diversi dalle attività
culturali (ad esempio "le opere di ingegno di carattere creativo che appartengono alla letteratura, alla musica, alle arti figurative, all'architettura").
“La seconda modifica del nuovo testo rispetto alle proposte della <commissione Franceschini> sta nell'inciso finale "così individuati in base alla legge", che origina due questioni: il procedimento cui la legge allude vale solo per i beni che costituiscono "testimonianza avente valore di civiltà" oppure per tutti i beni culturali in generale?
Si ritiene che l'individuazione dell'interesse culturale del bene tramite procedimento di acclaramento con effetti costitutivi valga per tutte le tipologie di beni ora previste
dall'art. 148, che semplicemente è mal formulato per quanto riguarda l'apparente limite della espressa individuazione solo per le testimonianze di civiltà.
Successivamente:
-Legge n.352 del 1997 “Disposizioni sui beni culturali”, che ridisciplina parti importanti della materia e prevede una delega legislativa per un testo unico delle norme in materia di beni culturali, nel quale siano riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni culturali e ambientali.
Il testo unico sui beni culturali e ambientali (D.lg.29 ottobre 1999 n. 490,Testo unico in materia dei beni culturali ed ambientali, pubblicato nel dicembre del 1999 ed entrato in vigore nel gennaio del 2000) ha il compito di riunire e coordinare la normativa degli ultimi 60 anni , a salvaguardia del nostro imponente patrimonio artistico e paesaggistico.
Il cuore del corpus legislativo è rappresentato , oltre che dalla legge n. 352 , dalle due di tutela del 1939 , e quelle sugli archivi e dalla legge n. 4 /1993 (legge Ronchey) che ha aperto i musei ai privati.
-Il Testo Unico d.lgs 490/1999 “segna il punto di partenza di una tendenza maturata nel corso degli anni , e che ha visto l‟introduzione di significative novità in tema di beni culturali”.
Non si è trattato di un lavoro di assemblaggio , è stata anzi l‟occasione per allargare il concetto di “bene culturale” .
Infatti sulla base del principio per cui è bene culturale ogni bene che <rappresenta una testimonianza di civiltà > , il testo unico ha esteso il raggio di salvaguardia anche alle fotografie agli spartiti musicali ,agli audiovisivi, agli strumenti scientifici e tecnici, un elenco suscettibile di essere allungato.
La "Commissione Franceschini" forniva una definizione unitaria, in cui il bene culturale era definito quale "testimonianza materiale avente valore di civiltà".
La legge del 1939 concepiva l'intervento pubblico in materia che aveva la finalità di mera conservazione fisica delle cose di interesse storico o artistico, e di conseguenza la disciplina faceva riferimento all'assoggettamento del bene ad un rigoroso regime vincolistico.
Sulla base della nuova concezione di beni culturali si può fornire una nuova concezione dell'intervento pubblico , attraverso il passaggio da un'attività di tutela statica del bene ad un intervento diretto a garantire alla collettività una fruizione ampia ed effettiva del valore culturale custodito nel bene.
L‟art. 1 del Testo Unico afferma che : “I beni culturali che compongono il
patrimonio storico e artistico nazionale sono tutelati secondo le disposizioni di questo Titolo, in attuazione dell'articolo 9 della Costituzione”.
L‟art. 2 del T.U. comprende fra i beni culturali a)le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico , storico ,archeologico o demo-etno-antropologico; b)le cose immobili ,che a causa del loro riferimento con la storia politica , militare della letteratura dell‟arte e della cultura in genere, rivestono un interesse particolarmente importante; c) le collezioni o serie di oggetti che per tradizione ,fama e particolari caratteristiche ambientali , rivestono come complesso un eccezionale interesse artistico o storico; d) i beni archivisti; e)i beni librari.
Con riguardo ai "beni librari", che comprendono: A) le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato e degli enti pubblici (comma 5); B) le raccolte librarie appartenenti a privati, se di eccezionale interesse culturale (combinato disposto dei commi 3 e 5); C) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, i documenti notevoli, gli
incunaboli, nonché i libri, le stampe, le incisioni, aventi carattere di rarità e pregio (comma 2, lett. c e comma 5); D) le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio artistico o storico (comma 2, lett. d e comma 5). In base al successivo art. 6, l'interesse particolarmente importante delle cose indicate alla precedente lett. c) è dichiarato dalla regione
Per quanto riguarda invece le fotografie, l'applicazione del regime di tutela richiede il concorso di due presupposti: A) il carattere di rarità; B) il pregio artistico o storico . Al medesimo regime di tutela delle fotografie sono sottoposti i relativi negativi e matrici (comma 2, lett. e).
L‟art. 2 si conclude con il comma 6 che assimila testualmente la disposizione contenuta nell‟ultimo comma dell‟art.1 della legge n.1089/1939, in base al quale non sono soggette a tale disciplina di tutela le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni.
Il nuovo CODICE dei Beni culturali del 1°marzo 2004 che sostituisce il testo unico del 1999, fornisce una nuova definizione di <bene culturale>.
L’articolo 10 del Codice apre la parte seconda, titolo I ,capo I, dedicato ai <Beni culturali>.
Questa norma fa una distinzione tra beni di appartenenza pubblica e beni di appartenenza privata.
Il comma 1 nell‟individuare quali sono le cose da considerare beni culturali , fa riferimento alle cose mobili ed immobili appartenenti alla Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali, ad ogni altro ente ed istituto pubblico nonché a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico.
Il comma 2, invece aggiungeva come beni culturali alla lett. a) le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi ,alla lett. b) gli archivi e i singoli documenti e alla lett. c) le raccolte librarie, fcendo così riferimento solo all'appartenenza pubblica dei beni e omettendo di richiamare al riguardo anche l'appartenenza a persone giuridiche private senza fine di lucro.
Il comma 3 invece, forniva un elenco dei beni che sono tali in base ad un provvedimento di dichiarazione, che riproduce in linea di massima l'elenco dei beni di cui ai primi due commi facendo riferimento in particolare alla lett. a) all'appartenenza a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1, alle lett. b) e c) ai soggetti privati, alle lett. d) ed e) a beni a chiunque appartenenti.
I commi 4 e 5 infine riproducono con qualche integrazione e modifica le precedenti norme dell'art. 2 del Testo Unico: il primo specifica meglio quali altre cose siano da considerarsi rientranti fra le cose aventi interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, con l'aggiunta in particolare dei beni elencati dalla lett. g) alla lett. h).
Il comma 5 invece introduce il limite per cui quelli che non siano opera di autore vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant'anni non è attribuita la qualità di bene culturale , salve le forme di tutela di cui agli artt. 64 e 178 cui si rinvia.
La distinzione tra le categorie di beni di cui all‟art.10 in base all‟appartenenza
soggettiva si riflette anche sulle modalità di tutela.
Infatti per i beni di appartenenza pubblica, la qualità di bene culturale è attribuita mediante un apposito procedimento di verifica dell'interesse culturale (art. 12). Invece per i beni di appartenenza privata l‟attribuzione della qualità di bene culturale è acquisita con la dichiarazione già disciplinata dagli artt. 6 ss. del T.U. e oggi dall'art. 13 del Codice.
Se per i beni di appartenenza pubblica bisogna controllare la presenza dell‟interesse culturale, nel caso dei beni di appartenenza privata si fa invece riferimento sempre a un interesse di grado più elevato, indicato come "particolarmente importante" o come "eccezionale", sebbene successivamente il comma 4 nel fare riferimento ai beni di appartenenza privata di cui al comma 3 lett. a) si limita a parlare di interesse non qualificato o per lo più fa riferimento a caratteristiche di rarità e di pregio dei singoli beni.
Articolo 1 Principi
1. In attuazione dell'articolo 9 della Costituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all'articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del presente
codice.
2. La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura.
3. Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione.
4. Gli altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale.
5. I privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne la conservazione. (1)
6. Le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale indicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela.
(1) Comma così modificato dall'art. 1, comma 1, lett. a), D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62.
Articolo 2 Patrimonio culturale
1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.
2. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interess artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.
3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 13, costituenti espressione dei valori
storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.
4. I beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela.
Articolo 10 Beni culturali
1. Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico. (5)
2. Sono inoltre beni culturali:
a) le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;
b) gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;
c) le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente e istituto pubblico, ad eccezione delle raccolte che assolvono alle funzioni delle biblioteche indicate all'articolo 47, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. (2)
3. Sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall'articolo 13:
a) le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1;
b) gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono interesse storico particolarmente importante;
c) le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse culturale;
d) le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell'identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose. Se le cose rivestono altresì un valore testimoniale o esprimono un collegamento identitario o civico di significato distintivo eccezionale, il provvedimento di cui all'articolo 13 può comprendere, anche su istanza di uno o più comuni o della regione, la dichiarazione di monumento nazionale; (6)
d-bis) le cose, a chiunque appartenenti, che presentano un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico eccezionale per l'integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione; (8)
e) le collezioni o serie di oggetti, a chiunque appartenenti, che non siano ricomprese fra quelle indicate al comma 2 e che, per tradizione, fama e particolari caratteristiche ambientali, ovvero per rilevanza artistica, storica, archeologica, numismatica o etnoantropologica, rivestano come complesso un eccezionale interesse. (3)
4. Sono comprese tra le cose indicate al comma 1 e al comma 3, lettera a):
a) le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà;
b) le cose di interesse numismatico che, in rapporto all'epoca, alle tecniche e ai materiali di produzione, nonché al contesto di riferimento, abbiano carattere di rarità o di pregio; (1)
c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni, con relative
matrici, aventi carattere di rarità e di pregio;
d) le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio;
e) le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i supporti audiovisivi in genere, aventi carattere di rarità e di pregio;
f) le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico;
g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico;
h) i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico;
i) le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico od etnoantropologico;
l) le architetture rurali aventi interesse storico od etnoantropologico quali testimonianze dell'economia rurale tradizionale. (4)

5. Salvo quanto disposto dagli articoli 64 e 178, non sono soggette alla disciplina del presente titolo le cose indicate al comma 1 e al comma 3, lettere a) ed e), che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni, nonché le cose indicate al comma 3, lettera d-bis), che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni. (7)
Articolo 12
Verifica dell'interesse culturale
1. Le cose indicate all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2. (1)
2. I competenti organi del Ministero, d'ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell'interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione.
3. Per i beni immobili dello Stato, la richiesta di cui al comma 2 è corredata da elenchi dei beni e dalle relative schede descrittive. I criteri per la predisposizione degli elenchi, le modalità di redazione delle schede descrittive e di trasmissione di elenchi e schede sono stabiliti con decreto del Ministero adottato di concerto con l'Agenzia del demanio e, per i beni immobili in uso all'amministrazione della difesa, anche con il concerto della competente direzione generale dei lavori e del demanio. Il Ministero fissa, con propri decreti, i criteri e le modalità per la predisposizione e la presentazione delle richieste di verifica, e della relativa documentazione conoscitiva, da parte degli altri soggetti di cui al comma 1.
4. Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato l'interesse di cui al comma 2, le cose medesime sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente Titolo.
5. Nel caso di verifica con esito negativo su cose appartenenti al demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali, la scheda contenente i relativi dati è trasmessa ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione qualora, secondo le valutazioni dell'amministrazione interessata, non vi ostino altre ragioni di pubblico interesse.
6. Le cose di cui al comma 4 e quelle di cui al comma 5 per le quali si sia proceduto alla sdemanializzazione sono liberamente alienabili, ai fini del presente codice. (2)
7. L'accertamento dell'interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, effettuato in conformità agli indirizzi generali di cui al comma 2, costituisce dichiarazione ai sensi dell'articolo 13 ed il relativo provvedimento è trascritto nei modi previsti dall'articolo 15, comma 2. I beni restano definitivamente sottoposti alle disposizioni del presente Titolo.
8. Le schede descrittive degli immobili di proprietà dello Stato oggetto di verifica con esito positivo, integrate con il provvedimento di cui al comma 7, confluiscono in un archivio informatico, conservato presso il Ministero e accessibile al Ministero e all'Agenzia del demanio, per finalità di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di programmazione degli interventi in funzione delle rispettive competenze istituzionali. (4)
9. Le disposizioni del presente articolo si applicano alle cose di cui al comma 1 anche qualora i soggetti cui esse appartengono mutino in qualunque modo la loro natura giuridica.
10. Il procedimento di verifica si conclude entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta. (3)
Art. 13.
Dichiarazione dell'interesse culturale
1. La dichiarazione accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell'interesse richiesto dall'articolo 10, comma 3.
2. La dichiarazione non è richiesta per i beni di cui all'articolo 10, comma 2. Tali beni rimangono sottoposti a tutela anche qualora i soggetti cui essi appartengono mutino in qualunque modo la loro natura giuridica Articolo 14
Procedimento di dichiarazione
1. Il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale, anche su motivata richiesta della regione e di ogni altro ente territoriale interessato, dandone comunicazione al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto.
2. La comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultanti dalle prime indagini, l'indicazione degli effetti previsti dal comma 4, nonché l'indicazione del termine, comunque non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni.
3. Se il procedimento riguarda complessi immobiliari, la comunicazione è inviata anche al comune e alla città metropolitana. (1)
4. La comunicazione comporta l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo.
5. Gli effetti indicati al comma 4 cessano alla scadenza del termine del procedimento di dichiarazione, che il Ministero stabilisce ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo. (2)
6. La dichiarazione dell'interesse culturale è adottata dal Ministero. Per le cose di cui all'articolo 10, comma 3, lettera d-bis), la dichiarazione è adottata dal competente organo centrale del Ministero. (3)
(1) Comma così modificato dall'art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 156.
(2) Comma così modificato dall'art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62.
(3) Comma così modificato dall'art. 1, comma 175, lett. d), L. 4 agosto 2017, n. 124.
Articolo 15
Notifica della dichiarazione
1. La dichiarazione prevista dall'articolo 13 è notificata al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto, tramite messo comunale o a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento.
2. Ove si tratti di cose soggette a pubblicità immobiliare o mobiliare, il provvedimento di dichiarazione è trascritto, su richiesta del soprintendente, nei relativi registri ed ha efficacia nei confronti di ogni successivo proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo.
2-bis. Dei beni dichiarati il Ministero forma e conserva un apposito elenco, anche su supporto informatico. (1)
(1) Comma aggiunto dall'art. 2, comma 1, lett. e), D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62.
Articolo 16
Ricorso amministrativo avverso la dichiarazione
1. Avverso il provvedimento conclusivo della verifica di cui all'articolo 12 o la dichiarazione di cui all'articolo 13 è ammesso ricorso al Ministero, per motivi di legittimità e di merito, entro trenta giorni dalla notifica della dichiarazione. (1)
2. La proposizione del ricorso comporta la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato. Rimane ferma l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo.
3. Il Ministero, sentito il competente organo consultivo, decide sul ricorso entro il termine di novanta giorni dalla presentazione dello stesso.
4. Il Ministero, qualora accolga il ricorso, annulla o riforma l'atto impugnato.
5. Si applicano le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199.
(1) Comma così modificato dall'art. 2, comma 1, lett. e), D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 156.

2)ESPORTAZIONE DEI BENI CULTURALI LEGGI DI RIFERIMENTO
Le leggi di riferimento che hanno regolato e regolano la materia della esportazione e
della circolazione delle opere d’arte in Italia sono le seguenti:
1) la legge 1089 del 1939 ed in particolare gli art. inclusi nella sezione 1 dal 35 al 42; 2) la legge 88 del 1998 dagli art. 1 al 26
3)Testo Unico del 29/10/1999 n. 490 ed in particolare il capo IV sezione I art. 65-70 e sezione II art.71-84.
4) il regolamento CEE 3911 del 1992;
5) il RD 363/13 a cui ci si deve rifare per i certificati di importazione o spedizione di opere d‟arte dall‟estero (CEE ed Extracee);
6)Il Codice del 22 gennaio 2004 n. 42, e succ. mod. (DL 62-63/2008) Codice dei beni culturali e del paesaggio (detto comunemente CODICE URBANI perché voluto dal ministro omonimo) ed in particolare gli articoli da 65 a 72;
7)Il Regolamento CE n. 116/2009 del Consiglio, del 18/12/2008
8)La legge 4/8/2017 n. 124, commi 175-176
CODICE BENI CULTURALI
-CODICE BENI CULTURALI, L. 42/2004: Capo V
Circolazione in ambito internazionale Sezione I
Principi in materia di circolazione internazionale (1)
(1) Rubrica così sostituita dall'art. 2, comma 1, lett. qq), D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62. Precedentemente la rubrica era la seguente: "Uscita dal territorio nazionale e ingresso nel territorio nazionale".
Articolo 64-bis
Controllo sulla circolazione (1)
1. Il controllo sulla circolazione internazionale è finalizzato a preservare l'integrità del patrimonio culturale in tutte le sue componenti, quali individuate in base al presente codice ed alle norme previgenti.
2. Il controllo di cui al comma 1 è esercitato ai sensi delle disposizioni del presente capo, nel rispetto degli indirizzi e dei vincoli fissati in ambito comunitario, nonché degli impegni assunti mediante la stipula e la ratifica di Convenzioni internazionali. Detto controllo costituisce funzione di preminente interesse nazionale. 3. Con riferimento al regime della circolazione internazionale, i beni costituenti il patrimonio culturale non sono assimilabili a merci.
Articolo 65
Uscita definitiva
1. E' vietata l'uscita definitiva dal territorio della Repubblica dei beni culturali mobili indicati nell'articolo 10, commi 1, 2 e 3.
2. E' vietata altresì l'uscita:
a) delle cose mobili appartenenti ai soggetti indicati all'articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, fino a quando non sia stata effettuata la verifica prevista dall'articolo 12; (2)
b) dei beni, a chiunque appartenenti, che rientrino nelle categorie indicate all'articolo 10, comma 3, e che il Ministero, sentito il competente organo consultivo, abbia preventivamente individuato e, per periodi temporali definiti, abbia escluso dall'uscita, perché dannosa per il patrimonio culturale in relazione alle caratteristiche oggettive, alla provenienza o all'appartenenza dei beni medesimi.
3. Fuori dei casi previsti dai commi 1 e 2, è soggetta ad autorizzazione, secondo le modalità stabilite nella presente sezione e nella sezione II di questo Capo, l'uscita definitiva dal territorio della Repubblica:
a) delle cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all'allegato A, lettera B, numero 1, sia superiore ad euro 13.500; (3)
b) degli archivi e dei singoli documenti, appartenenti a privati, che presentino interesse culturale;
c) delle cose rientranti nelle categorie di cui all'articolo 11, comma 1, lettere f), g) ed h), a chiunque appartengano. (1)
4. Non è soggetta ad autorizzazione l'uscita:
a) delle cose di cui all'articolo 11, comma 1, lettera d);
b) delle cose che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore sia inferiore ad euro 13.500, fatta eccezione per le cose di cui all'allegato A, lettera B, numero 1. (4)
4-bis. Nei casi di cui al comma 4, l'interessato ha l'onere di comprovare al competente ufficio di esportazione, mediante dichiarazione ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, che le cose da trasferire all'estero rientrino nelle ipotesi per le quali non è prevista l'autorizzazione, secondo le procedure e con le modalità stabilite con decreto ministeriale. Il competente ufficio di esportazione, qualora reputi che le cose possano rientrare tra quelle di cui all'articolo 10, comma 3, lettera d-bis), avvia il procedimento di cui all'articolo 14, che si conclude entro sessanta giorni dalla data di presentazione della dichiarazione. (5)
Articolo 66
Uscita temporanea per manifestazioni
1. Può essere autorizzata l'uscita temporanea dal territorio della Repubblica delle cose e dei beni culturali indicati nell'articolo 65, commi 1, 2, lettera a), e 3, per manifestazioni, mostre o esposizioni d'arte di alto interesse culturale, sempre che ne siano garantite l'integrità e la sicurezza.
2. Non possono comunque uscire:
a) i beni suscettibili di subire danni nel trasporto o nella permanenza in condizioni ambientali sfavorevoli;
b) i beni che costituiscono il fondo principale di una determinata ed organica sezione di un museo, pinacoteca, galleria, archivio o biblioteca o di una collezione artistica o bibliografica.
Articolo 67
Altri casi di uscita temporanea
1. Le cose e i beni culturali indicati nell'articolo 65, commi 1, 2, lettera a), e 3 possono essere autorizzati ad uscire temporaneamente anche quando:
a) costituiscano mobilio privato dei cittadini italiani che ricoprono, presso sedi diplomatiche o consolari, istituzioni comunitarie o organizzazioni internazionali, cariche che comportano il trasferimento all'estero degli interessati, per un periodo non superiore alla durata del loro mandato;
b) costituiscano l'arredamento delle sedi diplomatiche e consolari all'estero;
c) debbano essere sottoposti ad analisi, indagini o interventi di conservazione da eseguire necessariamente all'estero;
d) la loro uscita sia richiesta in attuazione di accordi culturali con istituzioni museali straniere, in regime di reciprocità e per la durata stabilita negli accordi medesimi, che non può essere superiore a quattro anni, rinnovabili una sola volta (1).
2. Non è soggetta ad autorizzazione l'uscita temporanea dal territorio della Repubblica dei mezzi di trasporto aventi più di settantacinque anni per la partecipazione a mostre e raduni internazionali, salvo che sia per essi intervenuta la dichiarazione ai sensi dell'articolo 13.
Articolo 68
Attestato di libera circolazione
1. Chi intende far uscire in via definitiva dal territorio della Repubblica le cose indicate nell'articolo 65, comma 3, deve farne denuncia e presentarle al competente ufficio di esportazione, indicando, contestualmente e per ciascuna di essi, il valore venale, al fine di ottenere l'attestato di libera
2. L'ufficio di esportazione, entro tre giorni dall'avvenuta presentazione della cosa, ne dà notizia ai competenti uffici del Ministero, che segnalano ad esso, entro i successivi dieci giorni, ogni elemento conoscitivo utile in ordine agli oggetti presentati per l'uscita definitiva. (2)
3. L'ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l'attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all'interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa. (3)
4. Nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato di libera circolazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell'articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo. (4) 5. L'attestato di libera circolazione ha validità quinquennale ed è redatto in tre originali, uno dei quali è depositato agli atti d'ufficio; un secondo è consegnato all'interessato e deve accompagnare la circolazione dell'oggetto; un terzo è trasmesso al Ministero per la formazione del registro ufficiale degli attestati. (7)
6. Il diniego comporta l'avvio del procedimento di dichiarazione, ai sensi dell'articolo 14. A tal fine, contestualmente al diniego, sono comunicati all'interessato gli elementi di cui all'articolo 14, comma 2, e le cose sono sottoposte alla disposizione di cui al comma 4 del medesimo articolo. (5)
7. Per le cose di proprietà di enti sottoposti alla vigilanza regionale, l'ufficio di esportazione acquisisce il parere della regione, che è reso nel termine perentorio di trenta giorni dalla data di ricezione della richiesta e, se negativo, è vincolante. (6)
Articolo 69
Ricorso amministrativo avverso il diniego di attestato
1. Avverso il diniego dell'attestato è ammesso, entro i successivi trenta giorni, ricorso al Ministero, per motivi di legittimità e di merito.
2. Il Ministero, sentito il competente organo consultivo, decide sul ricorso entro il termine di novanta giorni dalla presentazione dello stesso.
3. Dalla data di presentazione del ricorso amministrativo e fino alla scadenza del termine di cui al comma 2, il procedimento di dichiarazione è sospeso, ma le cose rimangono assoggettate alla disposizione di cui all'articolo 14, comma 4. (1)
4. Qualora il Ministero accolga il ricorso, rimette gli atti all'ufficio di esportazione, che provvede in conformità nei successivi venti giorni.
5. Si applicano le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199.
Articolo 70
Acquisto coattivo
1. Entro il termine indicato all'articolo 68, comma 3, l'ufficio di esportazione, qualora non abbia già provveduto al rilascio o al diniego dell'attestato di libera circolazione, può proporre al Ministero l'acquisto coattivo della cosa per la quale è richiesto l'attestato di libera circolazione, dandone contestuale comunicazione alla regione e all'interessato, al quale dichiara altresì che l'oggetto gravato dalla proposta di acquisto resta in custodia presso l'ufficio medesimo fino alla conclusione del relativo procedimento. In tal caso il termine per il rilascio dell'attestato è prorogato di sessanta giorni. (1)
2. Il Ministero ha la facoltà di acquistare la cosa per il valore indicato nella denuncia. Il provvedimento di acquisto è notificato all'interessato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla denuncia. Fino a quando non sia intervenuta la notifica del provvedimento di acquisto, l'interessato può rinunciare all'uscita dell'oggetto e provvedere al ritiro del medesimo. (2)
3. Qualora il Ministero non intenda procedere all'acquisto, ne dà comunicazione, entro sessanta giorni dalla denuncia, alla regione nel cui territorio si trova l'ufficio di esportazione proponente. La regione ha facoltà di acquistare la cosa nel rispetto di quanto stabilito all'articolo 62, commi 2 e 3. Il relativo provvedimento è notificato all'interessato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla denuncia. (3)
Articolo 71
Attestato di circolazione temporanea
1. Chi intende far uscire in via temporanea dal territorio della Repubblica, ai sensi degli articoli 66 e 67, le cose e i beni ivi indicati, deve farne denuncia e presentarli al competente ufficio di esportazione, indicando, contestualmente e per ciascuno di essi, il valore venale e il responsabile della sua custodia all'estero, al fine di ottenere l'attestato di circolazione temporanea.
2. L'ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega, con motivato giudizio, l'attestato di circolazione temporanea, dettando le prescrizioni necessarie e dandone comunicazione all'interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa o del bene. Avverso il provvedimento di diniego di uscita temporanea è ammesso ricorso amministrativo nei modi previsti dall'articolo 69.
3. Qualora per l'uscita temporanea siano presentate cose che rivestano l'interesse indicato dall'articolo 10, contestualmente alla pronuncia positiva o negativa sono comunicati all'interessato, ai fini dell'avvio del procedimento di dichiarazione, gli elementi indicati all'articolo 14, comma 2, e l'oggetto è sottoposto alle misure di cui all'articolo 14, comma 4. (1)
4. Nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato, gli uffici di esportazione si attengono ad indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero, sentito il competente organo consultivo. Per i casi di uscita temporanea disciplinati dall'articolo 66 e dall'articolo 67, comma 1, lettere b) e c), il rilascio dell'attestato è subordinato all'autorizzazione di cui all'articolo 48.
5. L'attestato indica anche il termine per il rientro delle cose o dei beni, che è prorogabile su richiesta dell'interessato, ma non può essere comunque superiore a diciotto mesi dalla loro uscita dal territorio nazionale, salvo quanto disposto dal comma 8.
6. Il rilascio dell'attestato è sempre subordinato all'assicurazione dei beni da parte dell'interessato per il valore indicato nella domanda. Per le mostre e le manifestazioni promosse all'estero dal Ministero o, con la partecipazione statale, da enti pubblici, dagli istituti italiani di cultura all'estero o da organismi sovranazionali, l'assicurazione può essere sostituita dall'assunzione dei relativi rischi da parte dello Stato, ai sensi dell'articolo 48, comma 5.
7. Per i beni culturali di cui all'articolo 65, comma 1, nonché per le cose o i beni di cui al comma 3, l'uscita temporanea è garantita mediante cauzione, costituita anche da polizza fideiussoria, emessa da un istituto bancario o da una società di assicurazione, per un importo superiore del dieci per cento al valore del bene o della cosa, come accertato in sede di rilascio dell'attestato. La cauzione è incamerata dall'amministrazione ove gli oggetti ammessi alla temporanea esportazione non rientrino nel territorio nazionale nel termine stabilito. La cauzione non è richiesta per i beni appartenenti allo Stato e alle amministrazioni pubbliche. Il Ministero può esonerare dall'obbligo della cauzione istituzioni di particolare importanza culturale.
8. Le disposizioni dei commi da 5 a 7 non si applicano ai casi di uscita temporanea previsti dall'articolo 67, comma 1.
Articolo 72
Ingresso nel territorio nazionale
1. La spedizione in Italia da uno Stato membro dell'Unione europea o l'importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell'articolo 65, comma 3, sono certificati, a domanda, dall'ufficio di esportazione.
2. I certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati. Ai fini del rilascio dei detti certificati non è ammessa la produzione, da parte degli interessati, di atti di notorietà o di dichiarazioni sostitutive dei medesimi, rese ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. (1)
3. I certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione hanno validità quinquennale e possono essere prorogati su richiesta dell'interessato.
4. Con decreto ministeriale possono essere stabilite condizioni, modalità e procedure per il rilascio e la proroga dei certificati, con particolare riguardo all'accertamento della provenienza della cosa o del bene spediti o importati.
Sezione II
Esportazione dal territorio dell'Unione europea
Articolo 73
Denominazioni
1. Nella presente sezione e nella sezione III di questo Capo si intendono:
a) per "regolamento CE" il regolamento (CE) n. 116/2009 del 18 dicembre 2008 del Consiglio relativo all'esportazione di beni culturali; (1)
b) per "direttiva UE" la direttiva n. 2014/60/UE del 15 maggio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012; (2)
c) per "Stato richiedente", lo Stato membro dell'Unione europea che promuove l'azione di restituzione a norma della sezione III.
(1) Lettera modificata dall'art. 2, comma 1, lett. ccc), D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62 e, successivamente, così sostituita dall'art. 1, comma 1, lett. a), D.Lgs. 7 gennaio 2016, n. 2.
(2) Lettera così sostituita dall'art. 1, comma 1, lett. b), D.Lgs. 7 gennaio 2016, n. 2.
Articolo 74
Esportazione di beni culturali dal territorio dell'Unione europea
1. L'esportazione al di fuori del territorio dell'Unione europea degli oggetti indicati nell'allegato A è disciplinata dal regolamento CE e dal presente articolo. (1)
2. Ai fini di cui all'articolo 3 del regolamento CE, gli uffici di esportazione del Ministero sono autorità competenti per il rilascio delle licenze di esportazione. Il Ministero redige l'elenco di detti uffici e lo comunica alla Commissione europea; segnala, altresì, ogni eventuale modifica dello stesso entro due mesi dalla relativa effettuazione. (2)
3. La licenza di esportazione prevista dall'articolo 2 del regolamento CE è rilasciata dall'ufficio di esportazione contestualmente all'attestato di libera circolazione, ed è valida per sei mesi. La detta licenza può essere rilasciata, dallo stesso ufficio che ha emesso l'attestato, anche non contestualmente all'attestato medesimo, ma non oltre trenta mesi dal rilascio di quest'ultimo. (3)
4. Per gli oggetti indicati nell'allegato A, l'ufficio di esportazione può rilasciare, a richiesta, anche licenza di esportazione temporanea, alle condizioni e secondo le modalità stabilite dagli articoli 66, 67 e 71. (4)
5. Le disposizioni della sezione 1-bis del presente capo non si applicano agli oggetti entrati nel territorio dello Stato con licenza di esportazione rilasciata da altro Stato membro dell'Unione europea a norma dell'articolo 2 del regolamento CE, per la durata di validità della licenza medesima. (5)
CODICE BENI CULTURALI
Relativamente ai beni dei privati
Attestato di libera circolazione art. 68 del codice urbani
Cosa si fa per ottenerlo: Se un cittadino italiano, privato o in regime di impresa, vuole trasferire un’opera d’arte in uno Stato dell’U.E. deve presentare ad un Ufficio Esportazione Oggetti d‟Arte e di Antiquariato operante sul territorio nazionale, richiesta di rilascio di attestato di libera circolazione (A.L.C.). L‟attestato può essere richiesto tramite uno spedizioniere internazionale oppure direttamente. In questo caso, il possessore del bene, deve chiedere, sempre ad un Ufficio Esportazione, le credenziali per l‟accesso al S.U.E., sistema informatico predisposto dal MiBAC attraverso il quale poter espletare l‟intera procedura per ottenere il rilascio dell‟attestato di libera circolazione.
L‟articolo 68 del codice Urbani, individua negli Uffici esportazione le autorità competenti a rilasciare o rifiutare, con motivato giudizio, l‟attestato di Libera Circolazione, previa accertamento della congruità del valore venale dichiarato nella denuncia. L‟attestato di Libera Circolazione è l‟atto attraverso il quale il Ministero dichiara che un bene culturale può lasciare il territorio nazionale. Data la sua natura, esso si intende riferito a una sola opera o una serie omogenea di opere. L‟attestato ha validità triennale e non è rinnovabile. Alla scadenze dovrà essere richiesto, ex novo, un altro A.L.C..
L'ufficio esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute del Ministero, l'attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all'interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa o del bene.
Il diniego comporta l'avvio del procedimento di dichiarazione (c.d. notifica), ai sensi dell'articolo 14. A tal fine, contestualmente al diniego, sono comunicati all'interessato gli elementi di cui all'articolo 14, comma 2, e le cose o i beni sono sottoposti alla disposizione di cui al comma 4 del medesimo articolo.
Avverso il diniego dell'attestato è ammesso, entro i successivi trenta giorni, ricorso al Ministero, per motivi di legittimità e di merito.
Poiché l‟attestato ha validità triennale, esso può essere richiesto anche solo per conoscere preventivamente se il bene può lasciare il territorio nazionale, senza averne stabilito ancora la destinazione.
Acquisto coattivo
Entro il termine indicato all'articolo 68, comma 3, l'ufficio esportazione può proporre al Ministero l'acquisto coattivo della cosa o del bene per i quali è stato richiesto l'attestato di libera circolazione. In tal caso il termine per il rilascio dell'attestato è prorogato di sessanta giorni. Il Ministero ha la facoltà di acquistare la cosa o il bene per il valore indicato nella denuncia. Il provvedimento di acquisto è notificato all'interessato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla denuncia. Fino a quando non sia intervenuta la notifica del provvedimento di acquisto, l'interessato può rinunciare all'uscita dell'oggetto e provvedere al ritiro del medesimo.
Licenza comunitaria (art. 74)
L‟attestato è il solo documento necessario per l‟uscita di qualsiasi bene culturale verso un altro stato membro della unione europea, nonché per l‟uscita verso i paesi extracomunitari a meno che non si debba emettere anche la licenza comunitaria. licenza comunitaria
Nell‟impossibilità di unificare le norme legislative dei vari paesi europei, ogni paese, compresa l‟Italia pur mantenendo le proprie leggi ha concordato con il resto dei paesi una particolare licenza detta licenza comunitaria che affianca l‟attestato di libera circolazione quando le opere a esportare fuori Europa abbiano determinate caratteristiche.(vedi allegato A)
Come già osservato, l‟attestato di Libera circolazione non è sufficiente per l‟esportazione fuori dalla Comunità dei beni che rientrano, per tipologia e soglia di valore economico, in una delle categorie previste dal regolamento (CEE) 3911/92 In questo caso è necessaria anche la licenza Comunitaria (vedi tabella allegata).Gli uffici esportazione sono competenti anche per il rilascio della licenza comunitaria. La licenza è valida 6 mesi.
In presenza di un attestato rilasciato nei trenta mesi precedenti, l‟Ufficio Esportazione è tenuto a rilasciare la licenza. Ciò non presuppone, ovviamente, una nuova valutazione sull‟eventuale danno provocato dall‟uscita del bene dal territorio nazionale.
Importazione temporanea (art. 72 )
La spedizione in Italia da uno Stato membro dell'Unione europea o l'importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell'articolo 65, comma 3, sono certificati, a domanda, dall'ufficio esportazione. I certificati di avvenuta spedizione (C.A.S.) e di avvenuta importazione sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati. I certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione hanno validità quinquennale e possono essere prorogati su richiesta dell'interessato.
Circolazione delle opere
Per quanto concerne le norme che presiedono al controllo della circolazione internazionale delle opere, il Codice dei Beni Culturali (Dlgs. 42/2004 e ss.mm.ii.) stabilisce quali sono i beni sottratti in via generale al definitivo trasferimento all’estero.
Si tratta di tutti i beni vincolati, cioè soggetti a tutela per effetto di un formale provvedimento di dichiarazione dell’interesse culturale “particolarmente importante”, se di proprietà privata; o a seguito di “verifica” con esito positivo dell’interesse culturale, se di appartenenza pubblica.
A titolo cautelare e in via provvisoria, è inoltre stabilito il divieto di uscita definitiva dal territorio nazionale anche dei beni di appartenenza pubblica o di enti privati senza finalità di lucro, che siano opera di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, qualora non sia ancora intervenuta la verifica dell’interesse culturale.
È soggetta, invece, ad autorizzazione ministeriale preventiva l’uscita definitiva delle cose di proprietà privata che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga a oltre settanta anni, nelle quali sia presumibile l’esistenza di un interesse culturale la cui effettività non sia stata però ancora verificata; nonché l’uscita definitiva di alcuni beni elencati nell’art. 11 del Codice, quali fotografie ed esemplari di opere cinematografiche, auto d’epoca, strumenti scientifici ecc..
È invece libera l’uscita definitiva dal territorio nazionale delle opere artistiche e degli oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga a oltre settanta anni. È a carico dell’interessato fornire al competente Ufficio di esportazione la prova della sussistenza di tali presupposti (cart. 65, comma 4 del Codice). Mediante dichiarazione ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (autocertificazione).
Di tutti i beni culturali sottratti o meno all’uscita definitiva, può essere però richiesta l’uscita temporanea, per gli scopi tassativamente stabiliti dalla normativa vigente in materia, quali ad esempio la realizzazione di mostre ed esposizioni. Per tale forma di uscita, il Codice introduce l’obbligo di munirsi dell’attestato di circolazione temporanea. L’assenso all’uscita temporanea non è di ostacolo all’adozione dei provvedimenti di tutela di cui si ravvisi l’opportunità, quali la dichiarazione di interesse particolarmente importante.
La competenza relativa al rilascio di autorizzazioni di esportazione/importazione per beni culturali mobili è attribuita all’Ufficio Esportazione della Soprintendenza, ufficio preposto al controllo e al rilascio delle relative autorizzazioni, che rilascia, a domanda, le seguenti certificazioni:
Dunque:
• AUTORIZZAZIONE ALL'USCITA DEFINITIVA (art. 65, comma 4 del Codice)
Chi intende esportare opere d'arte contemporanea (opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni) dovrà attenersi al dispositivo previsto al comma 4 del Codice;
• LICENZA DI ESPORTAZIONE O SPEDIZIONE TEMPORANEA (artt. 66-67 e 71 del Codice)
Viene richiesta per l'uscita di beni culturali, che non rientrano nel regolamento CEE 3911/92, di cui all'allegato A del D.Lgs 42/04, e per opere soggette a divieto di esportazione destinate a manifestazioni culturali, mostre ed esposizioni, previa autorizzazione del MiBACT.
• ATTESTATO DI LIBERA CIRCOLAZIONE (art. 68 del Codice)
Viene richiesto per l'esportazione /spedizione definitiva di beni culturali di proprietà privata che non siano stati dichiarati dal MiBACT di interesse particolarmente importante o di eccezionale interesse, ha validità di trentasei mesi dalla data di emissione; tale autorizzazione può essere negata, con motivato giudizio, dall'Ufficio Esportazione. Il diniego comporta l'avvio del procedimento di dichiarazione, ai sensi dell'articolo 14 del Codice. A tal fine, contestualmente al diniego, sono comunicati all'interessato gli elementi di cui al suddetto articolo 14, comma 2, e le cose o i beni sono sottoposti alla disposizione di cui al comma 4 del medesimo articolo.
• CERTIFICATO DI IMPORTAZIONE/SPEDIZIONE TEMPORANEA (art. 72 del Codice)
I certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione attestano l'ingresso di un bene culturale sul territorio nazionale, sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati. Tali certificati hanno validità quinquennale e possono essere prorogati su richiesta dell'interessato. Con decreto ministeriale possono essere stabilite condizioni, modalità e procedure per il rilascio e la proroga dei certificati, con particolare riguardo all'accertamento della provenienza della cosa o del bene spediti o importati.
• LICENZA DI ESPORTAZIONE DI BENI CULTURALI DAL TERRITORIO DELL'UNIONE EUROPEA (art. 74 del Codice)
Viene richiesta per le esportazioni definitive/temporanee di tutti i beni culturali che rientrano nel campo di applicazione del regolamento CEE 3911/92 di cui all’allegato A del Codice. La licenza di esportazione prevista dall'articolo 2 del regolamento CEE è rilasciata dall'ufficio di esportazione contestualmente all'attestato di libera circolazione, ovvero non oltre trenta mesi dal rilascio di quest'ultimo da parte del medesimo ufficio. La licenza è valida sei mesi.
LEGGE 4 AGOSTO 2017 COMMI 175-176
175. Al fine di semplificare le procedure relative al controllo della circolazione internazionale delle cose antiche che interessano il mercato dell'antiquariato, al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 10:
1) al comma 3, dopo la lettera d) e' inserita la seguente:
«d-bis) le cose, a chiunque appartenenti, che presentano un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico eccezionale per l'integrita' e la completezza del patrimonio culturale della Nazione»;
2) il comma 5 e' sostituito dal seguente:
«5. Salvo quanto disposto dagli articoli 64 e 178, non sono soggette alla disciplina del presente titolo le cose indicate al comma 1 e al comma 3, lettere a) ed e), che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni, nonche' le cose indicate al comma 3, lettera d-bis), che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni»;
b) all'articolo 11, comma 1, lettera d), la parola: «cinquanta»e' sostituita dalla seguente: «settanta»; c) all'articolo 12, comma 1, la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta» e le parole: «, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili» sono soppresse;
d) all'articolo 14, comma 6, e' aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per le cose di cui all'articolo 10, comma 3, lettera d-bis), la dichiarazione e' adottata dal competente organo centrale del Ministero.»;
e) all'articolo 54:
1) al comma 1, lettera d-ter), la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta»; 2) al comma 2, lettera a), la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta» e le parole: «, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili» sono soppresse; f) all'articolo 63, comma 2, dopo il primo periodo e' inserito il seguente: «Il registro e' tenuto in formato elettronico con caratteristiche tecniche tali da consentire la consultazione in tempo reale al soprintendente ed e' diviso in due elenchi: un primo elenco relativo alle cose per le quali occorre la presentazione all'ufficio di esportazione; un secondo elenco relativo alle cose per le quali l'attestato e' rilasciato in modalita' informatica senza necessita' di presentazione della cosa all'ufficio di esportazione, salva la facolta' del soprintendente di richiedere in ogni momento che taluna delle cose indicate nel secondo elenco gli sia presentata per un esame diretto»;
g) all'articolo 65:
1) al comma 2, lettera a), la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta»; 2) al comma 3, lettera a), la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta» e sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: « il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all'allegato A, lettera B, numero 1, sia superiore ad euro 13.500»;
3) il comma 4 e' sostituito dai seguenti:
«4. Non e' soggetta ad autorizzazione l'uscita:
a) delle cose di cui all'articolo 11, comma 1, lettera d);
b) delle cose che presentino interesse culturale, siano opera di autore non piu' vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore sia inferiore ad euro 13.500, fatta eccezione per le cose di cui all'allegato A, lettera B, numero 1.
4-bis. Nei casi di cui al comma 4, l'interessato ha l'onere di comprovare al competente ufficio di esportazione, mediante dichiarazione ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, che le cose da trasferire all'estero rientrino nelle ipotesi per le quali non e' prevista l'autorizzazione, secondo le procedure e con le modalita' stabilite con decreto ministeriale. Il competente ufficio di esportazione, qualora reputi che le cose possano rientrare tra quelle di cui all'articolo 10, comma 3, lettera d-bis), avvia il procedimento di cui all'articolo 14, che si conclude entro sessanta giorni dalla data di presentazione della dichiarazione»; h) all'articolo 68:
1) al comma 4, le parole: «dal Ministero» sono sostituite dalle seguenti: «con decreto del Ministro»; 2) al comma 5, la parola: «triennale» e' sostituita dalla seguente: «quinquennale»; i) all'articolo 74, comma 3, le parole: «sei mesi» sono sostituite dalle seguenti: «un anno» e la parola: «trenta» e' sostituita dalla seguente: «quarantotto»;
l) all'allegato A, lettera A, nel numero 15 e nella nota (1), la parola: «cinquanta» e' sostituita dalla seguente: «settanta».
176. Il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, con proprio decreto da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge: a) definisce o aggiorna gli indirizzi di carattere generale cui gli uffici di esportazione devono attenersi per la valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato di libera circolazione, ai sensi dell'articolo 68, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonche' le condizioni, le modalita' e le procedure per il rilascio e la proroga dei certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione, ai sensi dell'articolo 72, comma 4, del medesimo codice;
b) istituisce un apposito «passaporto» per le opere, di durata quinquennale, per agevolare l'uscita e il rientro delle stesse dal e nel territorio nazionale.
COMMENTO ALLA RIFORMA
(Tratto da: https://www.ilsole24ore.com/art/arteconomy/2017-04-04/la-libera- circolazione-bei-culturali-fa-entrare-l-italia-europa-171100.shtml?uuid=AEdvTHz, 4/4/2017)
La legge 4/8/2017 n. 124 (DDL Concorrenza) ha introdotto interessanti novità per quanto riguarda la semplificazione della circolazione internazionale delle opere d‟arte e degli oggetti di antiquariato.
L'ampliamento della libera circolazione delle opere d'arte dei privati in Italia è da tempo richiesta da più parti, il nostro mercato dell'arte risulta penalizzato dalla legge sulla notifica rispetto alle normative concorrenti negli altri paesi europei, dove esistono soglie temporali e di valore e regole stringenti che non penalizzano il mercato privato, dando allo Stato – attraverso enti pubblici preposti come l‟Art Fund nel Regno Unito - la possibilità di acquistare le opere classificate tesoro nazionale o, in alternativa, lasciarle uscire dal paese.
Emendamento Marcucci ter che modifica l‟art. 68 Codice beni culturali.
Cosa prevede?
Vede l'allungamento della soglia temporale di rilevanza al fine della tutela da 50 anni a 70 anni dalla data della creazione dell'opera, in caso di artista defunto.
resta ferma la possibilità per il Ministero, laddove riscontri un eccezionale interesse culturale, di sottoporre a tutela le opere che hanno superato la soglia dei 50 anni; in caso di autocertificazione finalizzata all'esportazione di un'opera, il competente Ufficio Esportazione può dichiarare l'interesse culturale nel termine perentorio di 60 giorni dalla presentazione della dichiarazione.
Introduce le soglie di valore al di sotto delle quali i beni culturali possono uscire liberamente, sulla base di una autocertificazione. Sebbene i promotori abbiano insistito per l'adeguamento alle soglie già previste dal Regolamento (CE) n. 116/2009, il Ministero, cautamente, ha propeso per l'introduzione di una soglia unica per le diverse categorie di beni culturali di 13.500 €, di molto inferiore alle soglie previste dal Regolamento (CE) n. 116/2009.
Infine, prevede la revisione dei criteri previsti dalla Circolare del 1974 per le esportazioni ed estensione degli stessi criteri per le dichiarazioni di interesse culturale (c.d. notifica) e l'introduzione di un “passaporto” per le opere su modello francese, di durata quinquennale, per agevolare l'uscita e il rientro delle stesse nel e dal territorio nazionale.
Prima. Prima chiunque volesse far uscire in maniera definitiva dall'Italia opere di autore scomparso la cui esecuzione risalisse a oltre cinquant'anni fa, doveva sottoporle a uno dei 19 Uffici esportazione delle Soprintendenze. Questi avevano 40 giorni per dare o negare il via libera, valutando se l'opera in questione rivestisse quell'interesse culturale stabilito dal Codice dei Beni culturali e del paesaggio all'articolo 10.
Detta regolamentazione aveva certamente tutelato la preservazione dell'arte presente in Italia, ma nei numeri che cosa significava?
Plus24 ArtEconomy24 da diversi anni richiede al Mibact i dati sul diniego alla libera circolazione e conseguente notifica, e gli acquisti in prelazione o in via coercitiva fatti dal Ministero per costruire una mappa dell'applicazione di questa legislazione e coglierne i valori in gioco.
Trend negli ultimi anni: nel 2016 i dati disponibili sino ad agosto descrivono il perimetro nel quale si muoveva la precedente legge. Su 9.765 richieste di attestati di libera circolazione internazionale nella Ue 228 sono state le licenze di esportazione definitive e 75 dinieghi di attestato di libera circolazione, 47 decreti di dichiarazione d'interesse, 11 prelazioni e acquisti coattivi su beni presentati agli Uffici Esportazione per un valore di 1.978.900.
L'acquisto in prelazione di opere vincolate o coattivo alla dogana ha impegnato nel 2016 1,9 milioni € per 11 opere: il «Ritratto a figura intera di Abbondio Rezzonico», olio su tela (297,5 x 196,5 cm) di Pompeo Batoni, vincolato, è stato acquistato per 1.100.000 € per Palazzo Barberini, l‟opera più cara tra gli acquisti di Stato.
Quindi discutiamo di opere e valori molto inferiori rispetto forse a quanto si possa immaginare o a un procedimento di svendita del patrimonio da tanti proclamata. Il mondo privato che possiede l'arte e le istituzioni già collaboravano per mantenere in patria le opere più significative, l'ampliamento dell'età delle opere a 70 anni e le soglie di valore rimettono in gioco l'Italia nel sistema europeo e la fanno competere con gli altri Stati che tutelano l'arte, ma contemporaneamente preservano la proprietà privata e la libera circolazione, magari attraendo importazioni. Un caso di trasparenza.
Nel Regno Unito l'Export of Works of Art and Objects of Cultural Interest 2015-2016 descrive i beni culturali che sono stati autorizzati a uscire dal 1° maggio 2015 al 30 aprile 2016: 22 le opere a cui è stato riconosciuto lo status di tesoro nazionale, una ritirata, quindi per 21 opere d'arte è stata bloccata temporaneamente l'esportazione. Il valore totale di queste era di 117 milioni di £. L‟opera più cara bloccata è il ritratto di Catrina Hooghsaet di Rembrandt, valore dichiarato alla frontiera 35 milioni di sterline, la Commissione ha rinviato la licenza al fine di trovare il denaro necessario all'acquisto, compratore non più necessario perché il richiedente ha ritirato la richiesta di esportazione verso Asia. Delle 21 bloccate nove sono state acquistate per un valore totale di 7 milioni di £: l'opera di maggior valore è il St Luke Drawing the Virgin and Child from the workshop di Dieric Bouts the Elder acquistato da The Bowes Museum a 3.383.320 sterline con il contributo di 1.835.815 £ dall'Heritage Lottery Fund e dal National Heritage Memorial Fund e di 260.000 dall'Art Fund. Altre due opere sono in sospeso, mentre sei opere non si sono potute salvare, per un totale di 37,5 milioni di £. Tra i sospesi c‟è il Portrait of a Young Man in a Red Cap del 1530 del Pontormo, dichiarato tesoro nazionale e acquistato dall'hedge fund manager americano J. Tomilson Hill, presidente e chief executive di Blackstone's Hedge Fund Solutiotion Group, che ha richiesto l'esportazione negli Usa per un valore di 30.618.987 sterline.
In sintesi alla frontiera inglese sono state presentate 10.585 richieste di esportazione per 71.731 oggetti (di cui 1798 richieste erano per manoscritti). È stata ammessa l'esportazione di 34.999 oggetti con un valore totale di 1,48 miliardi di £. A 30.541 oggetti con un valore totale di 8,02 miliardi di £ è stata accordata l'esportazione dopo che si è dimostrato che sono stati importati in UK negli ultimi 50 anni. Di questi 1.045 erano manoscritti con un valore totale di 200,04 milioni di £. Infine a 6.191 oggetti con un valore di 2,37 miliardi di £ è stata concessa l'esportazione nell'Eu.
Le diverse applicazioni del regolamento europeo.
La circolazione non ha lo stesso trattamento nella Comunità europea, dall'entrata in vigore del Regolamento (CE) n. 116/2009, si dibatte intorno a un tema ampio: la necessità di un'interpretazione uniforme, in tutti i Paesi membri, delle categorie di beni culturali e relativa catalogazione, la necessità delle soglie di valore e del limite d'età, per determinare se un bene sia esportabile, su licenza rilasciata dalla competente autorità (in Italia, l'ufficio esportazione della Soprintendenza).
Premesso che i beni archeologici, i manoscritti, gli incunaboli e gli archivi non si possono esportare quasi da nessun paese europeo, le diverse legislazioni fanno sì che sia più o meno semplice movimentare le opere per scambiarle sul mercato dell'arte. Il confronto con gli altri paesi indica possibili percorsi dove le regole rendono onore alla cultura e al mercato, come nel Regno Unito.
La soglia temporale per la licenza di esportazione è riconosciuta in molti altri paesi: nel Regno Unito le esportazioni di opere presenti da oltre 50 anni sull'isola sono disciplinate dalla Sezione 9 dell'Export Control Act (2002) e dall'Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order 2003 - sulla base dei Waverley Criteria -, in Spagna lo Stato interviene sulle opere con più di 100 anni, in Francia la soglia temporale è rilevante per le opere presenti da 50 anni in terra francese (non conta l'età dell'opera né la sopravvivenza del suo autore). Mentre in Germania la legge sull'esportazione in Europa, in vigore dal luglio 2016, pone vincoli alle opere con più di 70 anni e prevede la soglia di valore di 300.000 euro per i dipinti. Nessuna licenza d'esportazione, invece, è prevista in Svizzera - dove è istituito il Registro federale nel quale sono iscritti i beni culturali di significativa importanza e di proprietà del governo federale che non possono uscire dal paese - così come negli Stati Uniti. Le soglie di valore. Il vincolo temporale non è tutto, nel mercato unico il Regolamento (CE) 116/2009 prevede le soglie di valore per la circolazione interna dei beni culturali, recepite dai singoli paesi: 15.000 euro per le fotografie, 50.000 euro per i libri, 150.000 euro per i quadri.
Nel confronto con gli altri paesi l'Italia risultava l'unico nella UE a non applicarle finora, poiché il Codice prevedeva un doppio regime per le esportazioni infra- comunitarie ed extra-europee, insomma il Regolamento CE veniva neutralizzato dall'ulteriore richiesta di un attestato europeo di libera circolazione, che non prevedeva soglie.
Considerato che il 90% dei lotti aggiudicati sul mercato mondiale viene scambiato sotto i 50mila dollari (12% in valore) e che la media dei prezzi nelle aste italiane continua a calare dai 20.920 dollari del 2008 fino a scendere a 7.135 dollari nel 2012 per poi risalire nel 2015 a 10.970 dollari, contro una media Ue di 32.365 dollari, l'introduzione delle soglie di valore non devono spaventare nessuno. Anzi in Italia semplificano di molto le procedure in dogana, alleggeriscono la burocrazia per gli operatori facendo così che il Mibact e gli uffici periferici si concentrino su opere superiori a un certo valore, che vengano definite tesoro nazionale, catalogate (ad oggi non c'è ancora un catalogo delle opere notificate) e, magari, rese di pubblico godimento nei musei.
Negli altri Stati europei già si applicano le soglie di valore e il diritto alla preservazione si sposa con il diritto alla proprietà privata, lasciando la decisione allo Stato di trattenere o far uscire l'opera riconosciuta d'interesse nazionale, ma ad una condizione: l'acquisto.
Nel Regno Unito, che registra un export netto di oltre 1,8 miliardi di dollari, sotto le 65mila sterline per qualsiasi bene culturale e, più nel dettaglio, sotto i 180mila sterline per i dipinti è possibile esportare il bene attraverso una licenza aperta (una sorta di autocertificazione, c.d. “OGEL”). Lo Stato in caso di riconosciuto “tesoro nazionale” da parte del Reviewing Committee on the Export of Works of Art and Objects of Cultural Interest (RCEWA) ne propone l'acquisto, entro sei mesi istituzioni o privati devono assumerne l'incarico.
In Francia la circolazione dei beni culturali è disciplinata dal Code du patrimoine (Decreto 93-124 del 29 gennaio 1993), in particolare agli artt. L 111-1 - L 111-7 che vietano l'uscita dei beni culturali ritenuti “tesori nazionali” (trésors nationaux). Per gli altri beni è prevista la possibilità di circolare in Europa dietro rilascio di un'apposita licenza sotto soglie di valore di 150mila euro per i dipinti, sotto i 50mila euro statue, libri e collezioni, sotto i 30mila per acquerelli, guazzi e pastelli, sotto i 15mila per i mosaici, disegni, mappe foto e stampe. Anche qui se la licenza di esportazione viene negata vige la regola dell'acquisto coattivo: lo Stato può decidere di acquistare l'opera al valore proposto sul mercato entro 30 mesi, altrimenti deve lasciarla uscire. Anche in Italia lo Stato dispone dell'acquisto coattivo e preventivo (vedi tabella), ma se non compra può notificare, cioè vietare in via definitiva l'esportazione lasciando l'opera in mano al proprietario, che si vede così ridimensionato in modo significativo il valore (almeno del 50% ritengono gli operatori).
Insomma le norme italiane oggi rischiano di rivelarsi un boomerang, solo una riforma della circolazione internazionale che modifichi le soglie temporali e introduca quelle di valore dando certezza ai termini di risposta alle richiesta di licenza di esportazione può ridare impulso alla circolazione anche in entrata. “La riforma avvicina l'Italia ai Paesi (Francia e UK) dove è presente una forte ed autorevole tradizione di tutela, senza che questa si traduca in una penalizzazione o, addirittura, mortificazione dell'interesse privato. L'auspicio è quello che anche in Italia si superi la logica per cui gli interessi del privato devono sempre soccombere di fronte all'ipertrofia burocratica, con una riforma che comunque mantiene alti i livelli di tutela del patrimonio culturale nazionale. D'altra parte, i collezionisti privati di oggi sono i possibili donatori di opere d'arte di domani e, come insegna la storia, senza un forte collezionismo privato ed un sano mercato, il patrimonio culturale nazionale non si accresce”.
Tra Le Fonti:
-“LA CIRCOLAZIONE DELLE OPERE D‟ARTE NEL DIRITTO DELL‟UNIONE EUROPEA E I LIMITI POSTI DALL‟ORDINAMENTO ITALIANO”, tesi di Fernanda Mottura, Università Luiss, Roma, 2016
-COMMENTO ALLA RIFORMA, da: https://www.ilsole24ore.com/art/arteconomy/2017-04-
04/la-libera-circolazione-bei-culturali-fa-entrare-l-italia-europa- 171100.shtml?uuid=AEdvTHz