Pubblica amministrazione - Appalti -  Redazione P&D - 15/04/2019

Deliberazione n. 1/2019 parere Corte dei conti veneto. Incentivo funzioni tecniche alla luce dei più recenti orientamenti giuscontabili - Gabriele Gentilini

La Corte dei conti veneto nel parere reso alla fine del 2018, 11 novembre, ha anzitutto riportato il testo della norma per cui “Nel merito, l’art. 113 del D. Lgs. n. 50/2016, rubricato “Incentivi per funzioni tecniche” così come modificato dall’art. 76 del d.lgs. 56/2017 e da ultimo dall’art. 1 comma 526 della L. 205/2017, prevede che “1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.


2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Tale fondo non è previsto da parte di quelle amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti. Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo o parte di esso ai dipendenti di tale centrale. La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell'esecuzione.


3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.


4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma
5-bis. Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.”

Si tratta nello sviluppo del testo del parere di un’interpretazione evoluta rispetto a pregresse pronunce.
Infatti e come si legge "Conclusivamente affinché possa procedersi legittimamente all’erogazione degli incentivi per le funzioni tecniche a favore dei dipendenti dell’amministrazione comunale devono essere soddisfatti i seguenti requisiti:
a. l’ente deve avere adottato idoneo regolamento il quale dovrà prevedere tra l’altro la delimitazione del concetto di “collaboratore” in stretto collegamento funzionale alle attività da svolgere nell’ambito dei singoli procedimenti;
b. le risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell’art. 113 comma 2 dovranno essere ripartiti, per ciascuna opera/lavoro, servizio, e fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale;
c. la disposizione di cui all’art. 113 comma 2 si applica agli appalti relativi a servizi o forniture esclusivamente nel caso in cui sia stato nominato il direttore dell'esecuzione.".


Ripartendo da quest’assetto esegetico della norma e del sistema che la contorna di cui il pregresso risale alla norma che sostituisce le analoghe disposizioni previgenti: nello specifico l’art. 18 della legge n. 109 del 1994 e smi, e l’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, confluito in seguito nell’art. 93, commi 7-bis e ss del medesimo decreto legislativo, si giunge dunque ad affermare che “Tale fondo può essere finalizzato a premiare esclusivamente le funzioni, amministrative e tecniche, svolte dai dipendenti interni quali sono le: “attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo, ovvero, di verifica di conformità, di collaudatore statico”. Il successivo comma 3 della medesima disposizione estende la possibilità di erogare gli incentivi anche ai rispettivi “collaboratori” ad esclusione, tuttavia, delle attività svolte dai dipendenti che rivestono la qualifica dirigenziale.

“La ratio legis è quella di stabilire una diretta corrispondenza tra incentivo ed attività compensate in termini di prestazioni sinallagmatiche, nell’ambito dello svolgimento di attività tecniche e amministrative analiticamente indicate e rivolte alla realizzazione di specifiche procedure. L’avere correlato normativamente la provvista delle risorse ad ogni singola opera con riferimento all’importo a base di gara commisurato al costo preventivato dell’opera, àncora la contabilizzazione di tali risorse ad un modello predeterminato per la loro allocazione e determinazione, al di fuori dei capitoli destinati a spesa di personale”

Dunque la sezione Veneto “non può che ribadire che l’art. 113 del D.Lgs. n. 50/2016 consente di erogare i predetti emolumenti economici a favore del personale interno alle Pubbliche Amministrazioni per attività tecniche e amministrative, nelle procedure di programmazione, predisposizione, esecuzione e collaudo (o verifica di conformità) degli appalti di lavori, servizi o forniture, esclusivamente previa adozione di un regolamento interno e la stipula di un accordo di contrattazione decentrata integrativa, che deve determinarne le modalità ed i criteri.”.

“E’ possibile evidenziare che, da un lato, il comma 1 inerente ai costi che gravano sugli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, dall’altro, i successivi commi che fissano i principi e i criteri per la modulazione e corresponsione dell’incentivo, dovranno essere declinati in appositi regolamenti degli enti che costituiranno la base sulla quale la contrattazione integrativa si svolgerà per disciplinare la ripartizione della quota dell’80% del fondo.”.
Il comma 2 elenca espressamente le attività per le quali spettano gli incentivi per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti, dunque non limitandoli alla figura del direttore dell’esecuzione (coincidente in molti casi con la figura del RUP), ma ponendo la nomina di questa figura quale presupposto necessario affinché possano essere erogati gli incentivi per funzioni tecniche anche in relazione agli appalti di servizi o di forniture.

“Del resto, non si può non sottolineare che già in vigenza del precedente codice degli appalti (Dlgs. 163/2006) la Corte dei Conti – Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 18/SEZAUT/2016/QMIG si era espressa stabilendo l’imprescindibilità dell’adozione di un regolamento interno ai fini dell’erogazione dei predetti emolumenti, affermando in tal senso che il regolamento, “(…) nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative medio tempore intervenute.”

“Va rilevato, inoltre, che per l’erogazione degli incentivi l’ente deve munirsi di un apposito regolamento, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo (in termini: SRC Veneto n. 353/2016/PAR) e la sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogate”. “Il comma 3 dell’art. 113 citato, infatti, fa obbligo all'amministrazione aggiudicatrice, di stabilire “i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro” nel caso di “eventuali incrementi dei tempi o dei costi”. Una condizione, dunque, che collega necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto in conformità ai costi ed ai tempi prestabiliti.”.