Interessi protetti - Professionista -  Adriano Marcello Mazzola - 13/02/2019

Cass., SS.UU., 20.12.2018 n. 32781 e doppio mandato forense ordinistico

Il doppio mandato nei Consigli degli ordini circondariali forensi è stato già esplicitamente vietato dalle l. 247/2012 e 113/2017(1). Il legislatore, secondo alcuni, non si era posto il profilo della retroattività o meno delle norme.
Le Sezioni Unite poco prima di Natale, nell’intento di allietare le festività a tutti gli avvocati e soprattutto di rivolgersi alle imminenti elezioni ordinistiche, hanno statuito che tale divieto si applica pure a chi abbia già svolto l'incarico prima dell'entrata in vigore delle citate disposizioni. La Corte di Cassazione, con sentenza 19 dicembre 2018 n. 32781, ha annullato la decisione del Consiglio Nazionale Forense, facendo propria l’interpretazione prospettata da un membro del Consiglio dell'ordine di Agrigento, nominato ad ottobre 2017, avverso la proclamazione di altri colleghi, che avevano già ricoperto la carica per almeno due mandati successivi, eccependone dunque la ineleggibilità.  Invero, in decine di pagine fitte di argomentazioni, la Suprema Corte ha enunciato il seguente principio di diritto al punto 47: “in tema di elezioni dei Consigli degli ordini circondariali forensi, la disposizione dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, in base alla quale i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi, si intende riferita anche ai mandati espletati anche solo in parte prima della sua entrata in vigore, con la conseguenza che, a far tempo dall'entrata in vigore di detta legge (21 luglio 2017) e fin dalla sua prima applicazione in forza del comma 3 del suo art. 17, non sono eleggibili gli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi (esclusi quelli di durata inferiore al biennio ai sensi del comma 4 del medesimo art. 3 L. 113/17) di componente dei Consigli dell'ordine, pure se anche solo in parte sotto il regime anteriore alle riforme di cui alle leggi 31 dicembre 2012, n. 247, e 12 luglio 2017, n. 113”.
Un principio molto chiaro che tuttavia non è stato bene accolto da una parte dell’avvocatura. Perché è ben noto come l’attaccamento alle istituzioni forensi sia molto sentito. Un forte attaccamento, quasi commovente.
All’uopo ci sono state le prese di posizione più disparate: il presidente dell’Ordine di Milano ha subito dichiarato di dare immediata applicazione al suddetto principio; il presidente dell’Ordine di Alessandria, unitamente ai consiglieri, hanno ringraziato e deciso di lasciare spazio ai nuovi candidati; il presidente dell’Ordine di Catania e Napoli hanno richiesto pareri giuridici, che contrastano il principio; il presidente dell’Ordine di Genova ha tuonato contro le indecorose e offensive espressioni adoperate contro l’avvocatura nella sentenza. Molte associazioni forensi (tra cui Anf e Aiga) hanno inizialmente plaudito al principio. OCF lo ha criticato.
I Supremi Giudici nella specie hanno evidenziato subito la posizione del CNF “di interpretare la disposizione transitoria dell'art. 17, comma 3, della stessa legge (…) non sulla sola base del suo tenore letterale, ma anche sotto il profilo logico e sistematico”. Se nonché essi hanno dato una lettura diametralmente opposta, rispetto al CNF, della c.d. legge Falanga, poiché hanno scritto che “21. Sul punto, reputano queste Sezioni Unite che la norma a regime (art. 3, co. 3, secondo periodo) sia adeguatamente chiara nel senso di escludere la stessa eleggibilità di avvocati che abbiano espletato due mandati consecutivi, anche se sotto il regime dell'ordinamento della professione forense previgente alle riforme del 2012 (e, quanto alla disciplina elettorale, del 2017); e che tale interpretazione, valevole per l'assetto a regime della normativa, sia da estendere anche alle elezioni in sede di prima applicazione della legge 113/17 in virtù di una norma transitoria (art. 17, co. 3, primo periodo, ultimo inciso, della I. 113/17) altrettanto idoneamente specifica.”. Lettura quella dei Supremi Giudici che si estranea dal”l'andamento, obiettivamente ondivago, dei lavori [parlamentari] stessi e in difetto di specifici e soprattutto univoci elementi in un senso o nell'altro, resta neutro ai fini dell'individuazione del significato della disposizione, da ricavarsi allora in base alle regole generali dell'ermeneutica.”. Sicchè, continuano i Supremi Giudici, “il tenore testuale finale della norma transitoria - con la sua espressa salvezza dell'applicazione del co. 3 dell'art. 3 - deve comportare che pure in sede di prima applicazione della legge 113/17 vige la regola dell'ineleggibilità dei consiglieri più di due mandati consecutivi (con la sola eccezione di cui al co. 4 dell'art. 3, richiamato dall'art. 3, co. 3, secondo periodo, della legge 113/17, che esclude dal computo dei mandati ostativi quelli di durata inferiore al biennio): ma, in sede di prima applicazione, i mandati consecutivi già espletati o in corso di espletamento non possono, in natura, essere altro che quelli retti dal previgente regime o sotto di esso iniziati.”.
Per spiegare le ragioni di ciò la Suprema Corte ha sottolineato come tale scelta legislativa sia “funzionale all'esigenza di «assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all'esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l'avvicendamento nell'accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (cfr. in riferimento alla rieleggibilità alla carica di Sindaco, Cass., Sez. I, 26/03/2015, n. 6128)», nonché di evitare «fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. I, 9/10/2007, n. 21100; Cass. 5/06/2007, n. 13181; Cass. 20/05/2006, n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle funzioni di rappresentanza degl'interessi degl'iscritti e di vigilanza sul rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l'esercizio della professione, nonché sull'osservanza delle regole deontologiche». (…) 30. Evidentemente, la norma valuta come da evitare per quanto più possibile il pericolo di una cristallizzazione di posizioni di potere nella gestione di queste a causa della protrazione del loro espletamento ad opera delle stesse persone: protrazione che è, a sua volta, fornite o incentivo di ben prevedibili tendenze all'autoconservazione a rischio di prevalenza o negativa influenza su correttezza ed imparzialità dell'espletamento delle funzioni di rappresentanza. Al contrario, questo dovrebbe necessariamente essere sempre ispirato, per le stesse pubblicistiche esigenze che presiedono alla loro strutturazione in sistema ordinistico, a particolare correttezza e rigore nell'esercizio delle professioni così strutturate.”. Moniti che sono già stati espressi in altri precedenti provvedimenti della Suprema Corte ma che non sono stati graditi da tutti, ritenendoli impropri e inopportuni.
In particolare merita rispetto e ampia riflessione l’invito a evitare per quanto più possibile il pericolo di una cristallizzazione di posizioni di potere nella gestione, posizioni che nell’avvocatura possono durare anche decenni, atteso che abbiamo vari esempi di presidenti degli Ordini forensi di lunghissimo corso.
Alcuni Ordini hanno dunque richiesto pareri autorevoli e dunque molto tecnici, anche per comprendere appieno come porsi verso le imminenti e già deliberate elezioni. Invero, il prof. Avv. Cariola ha scritto all’Ordine di Catania che “Le disposizioni che limitano l’elettorato passivo – oltre ad essere tassative – non possono mai essere né retroattive in senso proprio, né meramente retrospettive; in altri termini, non possono mai considerare per la limitazione del diritto in parola fatti che si sono svolti nel passato.”, dunque prestando molta attenzione al “generale principio di irretroattività posto a garanzia della certezza del diritto che, al pari della tutela del legittimo affidamento, si pone quale strumento di difesa anche contro il potere dei soggetti investiti della produzione normativa.”, così avallando le ragioni del CNF.
Il prof. Avv. Verde ha invece scritto all’Ordine di Napoli che “condivide l’interpretazione della Corte di cassazione, pur dubitando della costituzionalità della disciplina così interpretata–, la legge n. 113 sembra avere portata retroattiva, è evidente che il comma 3 va letto con gli opportuni adeguamenti.” ponendo in seno al parere distinzioni sostanziali quanto agli effetti, a seconda dei periodi dei mandati svolti dai consiglieri.
Il legislatore poi, - facendo seguito ai dubbi applicativi ed interpretativi insorti a seguito della pronuncia della Corte di Cassazione con cui ha de facto sancito per le elezioni forensi il divieto del doppio mandato consecutivo -, è così intervenuto con il d.l. n. 2/2019 (in GU n. 9 del 11-1-2019 e subito in vigore) offrendo l’interpretazione autentica dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, l. n. 113/2017, nel senso che deve essere interpretata «ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletatati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati anteriormente all'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n. 247». Per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali degli avvocati scaduti il 31 dicembre 2018, viene però dunque concessa una proroga: «l'assemblea di cui all'articolo 27, comma 4, secondo periodo, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, si svolge entro il mese di luglio 2019», già colta da quasi tutti gli Ordini, con il rinvio delle elezioni.
A conferma di come il dibattito tuttavia non possa dirsi sopito in assoluto (giacchè è intuibile prevedere come molti saranno i contenziosi instaurati ed instaurandi al riguardo), è intervenuta l’ordinanza n. 1/2019 del 15.1.19 del Consiglio Nazionale Forense con cui è stata confermata l’ammissione alla candidatura di un avvocato romano alle elezioni, denegata dalla Commissione Elettorale, con la quale pur dando atto della pronuncia delle Sezioni Unite e della interpretazione autentica del legislatore, fa cenno “alla tutela delle posizioni giuridiche soggettive coinvolte, dotate di sicura copertura costituzionale (art. 51 Cost.), e alle diverse tesi contrapposte”.
Pertanto il divieto del doppio mandato non appare ancora chiuso a doppia mandata. Anzi, tutt’altro. Infatti già in vari Ordini si sono tenute le elezioni che hanno pure visto la plu-rielezione di consiglieri di lungo corso.
Occorre infine ricordare, a margine di tale discussione, come Cassa Forense abbia già risolto di suo la questione inserendo in modo previdente (nonostante nella specie sia consentito prolungarsi la vita istituzionale sino a ben 3 mandati, e dunque non 2) nello Statuto (nell’ultimo testo approvato il 17.4.2015) all’art. 13, co. I, che “I componenti il Comitato dei Delegati (…) sono rieleggibili soltanto due volte, anche non consecutive” e come allo stato ogni valutazione difforme non abbia incontrato tesi contrastanti, anche con riferimento alla retroattività. Ancorchè vi siano stati ricorsi giurisdizionali contro tale norma, da parte di ex delegati usciti dagli Organi di Cassa Forense in passato. D’altronde la Cassa ha allo stato un patrimonio di ben 12 miliardi di euro ed ogni anno investe centinaia di milioni. Comprenderete quanto sia ambito e prestigioso voler partecipare alla gestione di Cassa Forense. Interessi ovviamente spassionatamente ed esclusivamente per l’avvocatura intera.




1)  Norme testualmente richiamate dai Supremi Giudici nella sentenza: “18. La materia era regolata, prima della legge 113/17, dall'art. 28 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (in G.U. n. 015 del 18/01/2013, recante «nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense»), che, al suo comma 5 e senza alcuna disciplina transitoria specifica, prevedeva: «Risultano eletti coloro che hanno riportato il maggior numero di voti. In caso di parità di voti risulta eletto il più anziano per iscrizione e, tra coloro che abbiano uguale anzianità di iscrizione, il maggiore di età. I consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato». 19. La norma è stata riscritta, con abrogazione espressa anche del richiamato comma 5 ad opera dell'art. 18 della I. 113/17, dal nuovo art. 3 di questa, il quale, com'è noto, è rubricato «elettorato attivo e passivo» e prevede, ai suoi commi 3 e 4: «3. Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell'avvertimento. Fermo restando quanto previsto al comma 4, i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato. 4. Dei mandati di durata inferiore ai due anni non si tiene conto ai fini del rispetto del divieto di cui al secondo periodo del comma 3.». 20. Il comma 3 dell'art. 17 della stessa legge prevede poi che: «3. In sede di prima applicazione, la durata dei consigli dell'ordine, ivi compresi quelli eletti ai sensi dei commi 1 e 2, è stabilita comunque alla scadenza del 31 dicembre 2018, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 3 della presente legge. Alle elezioni successive si applicano le disposizioni di cui all'articolo 28, comma 7, della legge 31 dicembre 2012, n. 247.».