Pubblica amministrazione - Appalti -  Redazione P&D - 06/09/2019

Accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni e pubblici appalti di servizi, Consiglio di Stato ordinanza n. 5581 del 6 agosto 2018 - G.G.

Importante pronuncia del giudice amministrativo in appello che riprende un argomento ampiamente dibattuto ed ancora oggi controverso che si risolve in un ragionamento improntato a logica civilistica.
Quanto si estrae dal testo del provvedimento “Nel diritto  nazionale  l’ar t.  5  d.lgs .  18  aprile  2016,  n.  50  (Codice  dei  contratti  pubblici)  che disciplina i principi comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e  amministrazioni  aggiudicatrici  nell'ambito  del  settore  pubblico,  al  comma  6  prevede  che:  “Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni ag giudicatrici non rientra nell'ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a)  l'accordo  stabilisce  o  realizza  una  cooperazione  tra  le  amministrazioni  aggiudicatrici  o  gli  enti aggiudicatori  partecipanti,  finalizzata  a  garantire  che  i  servizi  pubblici  che  essi  sono  tenuti  a  svolger e siano prestati nell'ottica di conseguir e gli obiettivi che essi hanno in comune;
b)  l'attuazione  di  tale  cooperazione  è  retta  esclusivamente  da  considerazioni  inerenti  all'interesse pubblico;
c)  le  amministrazioni  aggiudicatrici  o  gli  enti  aggiudicatori  partecipanti  svolgono  sul  mercato  aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione”.”.
“Tale  disposizione  normativa  dell’ordinamento  italiano  recepisce  l’eccezione  stabilita,  nel diritto  eurounitario ,  agli  artt.  1,  paragrafo  6,  12,  paragrafo  4,  e  al  considerando  31  della direttiva  24/2014/UE. A sua  volta,  la  direttiva  europea  recepisce  i  principi  già  sanciti  dalla  Corte  di  giustizia  in alcune  precedenti  sentenze,  poi  ribaditi  sia  dalla  stessa  Corte  di  Giustizia  che  dalla giurisprudenza nazionale. L’art.  1,  paragrafo  6,  della  direttiva  24/2014/UE,  stabilisce  che  “Gli  accordi,  le  decisioni  o altri  strumenti  giuridici  che  disciplinano  i  trasferimenti  di  competenze  e  responsabilità  per  la realizzazione  di  compiti  pubblici  tra  amministrazioni  aggiudicatrici  o  associazioni  di  amministrazioni aggiudicatrici  e  non  prevedono  una  remunerazione  in  cambio  di  una  prestazione  contrattuale  sono considerati questioni di organizzazione interna dello Stato membro interessato e, in quanto tali, esulano del tutto dalla presente direttiva”; “.
Ancora si legge nel testo della sentenza in oggetto che “con  il  considerando  31  della  predetta  direttiva,  relativo  alla  “cooperazione pubblico  -  pubblico”,  il  quale,  con  il  preciso  intento  di  recepire  i  “principi  di  cui  alla  pertinente giurisprudenza  della  Corte  di  giustizia  dell'Unione  europea”,  sottolinea  che  “Il  solo  fatto  che entrambe  le  parti  di  un  accordo  siano  esse  stesse  autorità  pubbliche  non  esclude  di  per  sé  l’applicazione delle  norme  sugli  appalti.  Tuttavia,  l’applicazione  delle  norme  in  materia  di  appalti  pubblici  non dovrebbe  interferir e  con  la  libertà  delle  autorità  pubbliche  di  svolgere  i  compiti  di  servizio  pubblico affidati  loro  utilizzando  le  loro  stesse  risorse,  compresa  la  possibilità  di  cooperare  con  altre  autorità pubbliche.  Si  dovrebbe  garantire  che  una  qualsiasi  cooperazione  pubblico-pubblico  esentata  non  dia luogo a una distorsione della concorrenza nei confronti di operatori economici privati nella misura in  cui pone un fornitore privato di servizi in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti ”.
Vengono riportate le decisioni della giustizia europea in base a cui “le Amministrazioni  locali  tedesche  -  che,  come  in  Italia,  hanno  l’obbligo  di  svolgere  il ser vizio  pubblico  di  gestione  dei  rifiuti  -  sono  legittimate  a  concludere  tra  loro ,  senza gara,  un  accordo  sull’esecuzione  in  comune  della  funzione  di  servizio  pubblico medesima,  che  le  stesse  sono  tenute  a  svolgere,  nel  caso  in  cui  l’accordo  non  dà  luogo  a movimenti  finanziari  diversi  da  quelli  cor rispondenti  al  rimborso  della  parte  di  oneri  a  carico  di  detti Landkreise.”.
Ancora viene riportato “Nel  caso  della  sentenza  19  dicembre  2012  in  causa  C-159/11, “ alcune amministrazioni pubbliche “e  altri,  la  quale  si  è inserita  nel  giudizio  deciso  da  Consiglio  di  Stato ,  Sez.  V ,  n.  3849/2013,  l’affidamento diretto  era  illegittimo ,  perché  difettava  l’adempimento  di  una  funzione  di  servizio pubblico  comune.  Invero ,  il  contratto  con  il  quale”  una  amministrazione pubblica “  si  era  determinata  a convenzionarsi  senza  gara  con  un’Università  per  conseguire  ser vizi  di  ingegneria  e architettura presentava, in  primo luogo  un insieme di aspetti materiali corrispondenti in misura estesa,  se  non  preponderante,  ad  attività  che  vengono  generalmente  svolte  da  ingegneri  o  architetti  e  che, se  pur  basate  su  un  fondamento  scientifico,  non  assomigliano  ad  attività  di  ricerca  scientifica.  Di conseguenza, … la funzione di servizio pubblico costituente l’oggetto della cooperazione tra enti pubblici istituita  da  detto  contratto  non  sembra  garantire  l’adempimento  di  una  funzione  di  servizio  pubblico comune  all’….  e  all’……;  In  secondo  luogo ,  il  contratto  controverso  nel  procedimento principale  potrebbe  condurre  a  favorire  imprese  private  qualora  tra  i  collaboratori  esterni  altamente qualificati  cui,  in  base  a  detto  contratto ,  l’….. è  autorizzata  a  ricorrere  per  la  realizzazione  di talune prestazioni, fossero inclusi dei prestatori privati.”.

Il giudice amministrativo opta dunque per “la non configurabilità di una cooperazione tra enti pubblici finalizzata  a garantire l’adempimento  di una  funzione  di  servizio  pubblico  comune  a  questi  ultimi(§  34  della  sentenza  della  Corte  di Giustizia).  Osservando ,  tra  l’altro ,  come  la  pronuncia  della  Corte  di  Giustizia  chiarisca  il contrasto  tra  i  principi  comunitari  da  un  lato  ed  alcune  pronunce  di  questa  Sezione  che  hanno  reputato legittimo  l’affidamento  a  titolo  oneroso  tra  pubbliche  amministrazioni  di  un  servizio  ricadente  tra  i compiti  di  uno  degli  enti  (sentenze  12  aprile  2007,  n.  1707;  13  luglio  2010,  n.  4539;  10  settembre 2010,  n.  6548).  Qualora  un’amministrazione  si  ponga  rispetto  all’accordo  come  operatore  economico, ai  sensi  di  quanto  stabilito  dalla  Corte  di  Giustizia  nella  sentenza  del  23  dicembre  2009,  in  C 305/08, prestator e di servizi ex all. II-A più volte citato e verso un corrispettivo anche non implicante il  riconoscimento  di  un  utile  economico  ma  solo  il  rimborso  dei  costi,  non  è  possibile  parlare  di  una cooperazione  tra  enti  pubblici  per  il  perseguimento  di  funzioni  di  servizio  pubblico  comune,  ma  di  uno scambio  tra  i  medesimi  (cfr.  in  particolare  i  §§  27  –  29  della  sentenza  di  rinvio)...  il  contratto  non contiene  una  disciplina  di  attività  comuni  agli  enti,  ma  compone  un  contrasto  di  interessi  tra  l’ente pubblico  che,  da  un  lato ,  grazie  all’attività  scientifica  da  essa  istituzionalmente  svolta,  offre  prestazioni di ricerca e consulenza  deducibili in contratti di appalto pubblico  di servizi e l’ente  che, conformandosi a precetti  normativi,  domanda  tali  prestazioni,  in  quanto  strumentali  allo  svolgimento  dei  propri  compiti di  interesse  pubblico .  Il  tutto  secondo  la  logica  dello  scambio  economico  suggellata  dalla  previsione  di  un corrispettivo ,  calcolato  secondo  il  criterio  del  costo  necessario  alla  produzione  del  servizio  e  dunque  in perfetta  aderenza  allo  schema  tipico  dei  contratti  di  diritto  comune  ex  art.  1321  cod.  civ .  Ne  consegue che  lo  strumento  impiegato  è  estraneo  alla  logica  del  coordinamento  di  convergenti  attività  di  interesse pubblico  di  più  enti  pubblici,  ma  vede  uno  di  questi  fare  ricorso  a  prestazioni  astrattamente  reperibili presso privati.”.

Così, si legge, “È  stabilito ,  quindi,  che  la  cooperazione  deve  essere  finalizzata  al  perseguimento  di obblighi  di  servizio  pubblico  comuni  alle  amministrazioni  interessate,  deve  essere  retta esclusivamente  da  considerazioni  inerenti  all’interesse  pubblico  perseguito  e  le amministrazioni partecipanti devono svolgere sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione. In  sostanza,  gli accordi tra  enti pubblici che risultano  sottratti  all'applicazione del codice e  delle  direttive  in  materia  di  appalti  e  concessioni  sono  solo  quelli  che  disciplinano attività  non  deducibili  in  contratti  di  diritto  privato,  ma  inquadrabili  nelle  funzioni pubbliche comuni alle parti, senza corrispettivo. Qualora  invece  un’amministrazione  si  ponga  rispetto  all’accordo  come  un  operatore economico  prestatore  di  servizi  e  verso  un  corrispettivo,  anche  non  implicante  il riconoscimento  di  un  utile  economico  ma  solo  il  rimborso  dei  costi  di  produzione  del ser vizio ,  non  è  possibile  parlare  di  partenariato  tra  enti  pubblici  per  il  perseguimento  di funzioni  di  ser vizio  pubblico  comune,  ma  di  un  contratto  a  prestazioni  corrispettive, …. “
sog getto all’applicazione delle nor me ad evidenza pubblica.
Detti partenariati  pubblico-pubblico  possono  essere,  dunque,  stipulati  solo  se  ricorrono
tutte le seguenti condizioni: