Consumatori - Diritto europeo -  Redazione P&D - 06/11/2020

Efficacia e interpretazione del diritto europeo - Silvia Vitrò

INDICE
1) L'efficacia diretta del diritto europeo
Definizione
Efficacia diretta orizzontale e verticale
Efficacia diretta e diritto primario
Efficacia diretta e diritto derivato
L’interpretazione conforme
2) Le Direttive Comunitarie
3) Sentenze della Corte di Giustizia
4) Contrasto di una legge nazionale con una norma dell’Unione
5) Conclusioni


1) L'efficacia diretta del diritto europeo

L'efficacia diretta è un principio che consente ai singoli di invocare direttamente una norma europea dinanzi a una giurisdizione nazionale o europea. Tale principio si applica unicamente ad alcuni atti europei ed è inoltre subordinato a diverse condizioni.
L'efficacia diretta del diritto europeo è, insieme al principio del primato, un principio cardine del diritto europeo. Esso è stato introdotto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) e consente ai singoli di invocare direttamente il diritto europeo dinanzi ai tribunali, a prescindere dall’esistenza di atti normativi di diritto nazionale.
Il principio dell’efficacia diretta garantisce quindi l’applicabilità e l’efficacia del diritto europeo nei paesi dell'UE.
Tuttavia, la CGUE ha definito diverse condizioni da soddisfare affinché un atto giuridico europeo possa essere direttamente applicabile. L’efficacia diretta di un atto può inoltre riguardare unicamente i rapporti tra un singolo e un paese dell'UE oppure essere estesa ai rapporti tra singoli.

Definizione
L'efficacia diretta del diritto europeo è stata introdotta dalla Corte di giustizia con la sentenza Van Gend en Loos del 5 febbraio 1963. In tale sentenza la Corte ha stabilito che il diritto europeo non solo impone obblighi ai paesi dell'UE ma attribuisce anche diritti ai singoli.
I singoli possono pertanto avvalersi di tali diritti e invocare direttamente le norme europee dinanzi alle giurisdizioni nazionali ed europee. Non è quindi necessario che il paese dell'UE recepisca la norma europea in questione nel proprio ordinamento giuridico interno.

Efficacia diretta orizzontale e verticale
L'efficacia diretta ha due aspetti: verticale e orizzontale.
L'efficacia diretta verticale si spiega nei rapporti tra i singoli e il paese: i singoli possono far valere una norma europea nei confronti del paese.
L'efficacia diretta orizzontale si manifesta nei rapporti tra singoli, ossia consente a un singolo di invocare una norma europea nei confronti di un altro singolo.
A seconda del tipo di atto in questione, la Corte di giustizia ha distinto tra efficacia diretta piena (orizzontale e verticale) ed efficacia diretta parziale (solo verticale).

Efficacia diretta e diritto primario
Per quanto riguarda il diritto primario, ossia i testi fondanti dell'ordinamento giuridico europeo, la Corte di giustizia, nella sentenza Van Gend en Loos, ha sancito il principio dell'efficacia diretta, subordinandolo tuttavia alla condizione che gli obblighi siano precisi, chiari e incondizionati e non richiedano misure complementari di carattere nazionale o europeo.
Nella sentenza Becker del 19 gennaio 1982, la Corte di giustizia ha negato l'efficacia diretta qualora i paesi abbiano un seppur minimo margine discrezionale nell'attuazione della disposizione considerata (sentenza del 12 dicembre 1990, Kaefer e Procacci).
Corte giust. 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos: “le disposizioni della Carta  sono provviste di effetto diretto quando hanno un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e  preciso, tale da non essere condizionato –se non formalmente ed a fini di certezza –all’emanazione di atti ulteriori”.
La CGUE riconosce questa efficacia diretta orizzontale tendenzialmente quando si tratta di proteggere il soggetto debole, evitando discriminazioni, ai fini di promuovere l’uguaglianza e la giustizia sociale.

Efficacia diretta e diritto derivato
Il principio dell’efficacia diretta riguarda anche gli atti di diritto derivato, ossia adottati dalle istituzioni sulla base dei trattati istitutivi. Tuttavia, la portata dell'efficacia diretta varia a seconda del tipo di atto:
il regolamento: i regolamenti hanno sempre un’efficacia diretta. L’articolo 288 del trattato sul funzionamento dell’UE precisa infatti che i regolamenti sono direttamente applicabili nei paesi dell'UE. La Corte di giustizia precisa nella sentenza Politi del 14 dicembre 1971 che si tratta di un’efficacia diretta piena;
la direttiva: la direttiva è un atto rivolto ai paesi dell'UE che deve essere recepito dai medesimi nei rispettivi diritti nazionali. Ciononostante, in alcuni casi, la Corte di giustizia riconosce alla direttiva un’efficacia diretta al fine di tutelare i diritti dei singoli. La Corte ha quindi stabilito nella propria giurisprudenza che una direttiva ha efficacia diretta quando le sue disposizioni sono incondizionate e sufficientemente chiare e precise e quando il paese dell'UE non abbia recepito la direttiva entro il termine (sentenza del 4 dicembre 1974, Van Duyn). Tuttavia, l’efficacia diretta può avere soltanto carattere verticale;
la decisione: le decisioni possono avere efficacia diretta quando designano un paese dell'UE come destinatario. La Corte di giustizia riconosce quindi un’efficacia diretta solo verticale (sentenza del 10 novembre 1992, Hansa Fleisch);
gli accordi internazionali: nella sentenza Demirel del 30 settembre 1987 la Corte di giustizia ha riconosciuto un’efficacia diretta a taluni accordi in base agli stessi criteri stabiliti dalla sentenza Van Gend en Loos;
i pareri e le raccomandazioni: i pareri e le raccomandazioni non sono giuridicamente vincolanti e sono quindi privi di efficacia diretta.


L’interpretazione conforme

Nell’impossibilità di interpretare un’obbligazione della Carta come direttamente applicabile, il singolo non rimarrebbe privo di tutela, visto che potrebbe utilizzare ulteriori rimedi sia nei confronti dei privati che dello Stato inadempiente.
In primis, una norma priva di effetti diretti orizzontali può comunque produrre effetti indiretti tra i privati utilizzando il dovere dei giudici nazionali di utilizzare tra le chiavi d’interpretazione del diritto nazionale quella che consenta di attribuirgli un significato conforme con il diritto dell’Unione
 Le questioni sollevate dal mancato riconoscimento dell’effetto diretto orizzontale delle direttive sono state in parte superate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia sull’obbligo d’interpretazione conforme, che trova il suo principale fondamento nel dovere di leale cooperazione sancito dall’art. 4, par. 3, TUE
 Va qui precisato che i giudici sono tenuti ad adoperarsi “al meglio nei limiti del loro potere, prendendo in considerazione il diritto interno nel suo complesso e applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena efficacia della direttiva di cui trattasi e di pervenire a una soluzione conforme allo scopo perseguito da quest’ultima (Corte UE 24/1/2012, causa C-282/10 Dominguez).

Il rimedio dell'interpretazione conforme consente di arrivare a risultati analoghi a quelli dell'efficacia diretta.
 È pur vero che l’interpretazione conforme del diritto nazionale è soggetta ad un duplice limite: l’obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al contenuto di una direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del diritto nazionale non può spingersi fino ad un'interpretazione contro i principi generali del diritto e non può servire a fondare un’interpretazione contra legem del diritto nazionale
Allora, la disapplicazione (se l’interpretazione conforme non è possibile) è un rimedio sussidiario.
In questa prospettiva espansiva dell'interpretazione conforme si colloca pure l’affermazione del principio che non costituisce un limite al suo utilizzo l'esistenza di una giurisprudenza consolidata.
Tale principio include “l’obbligo, per i giudici nazionali, di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto nazionale incompatibile con gli scopi di una direttiva (CGUE Egenberger).

In assenza di effetti diretti della norma della Carta violata o nell’impossibilità di utilizzare l’interpretazione conforme, l'illegittimità dello Stato non può incidere sulla posizione giuridica dei singoli nei confronti di altri singoli, ma può eventualmente costituire il fondamento per l'avvio nei confronti dello Stato inadempiente di un’azione di responsabilità patrimoniale o di una procedura di infrazione.


2) Le Direttive Comunitarie

Le Direttive Comunitarie, per disposizione di legge (art. 288 TFUE), non sono direttamente applicabili, vincolando solo lo Stato membro.
  Mentre il Regolamento Comunitario ha efficacia sia verticale (per lo Stato e per i titolari di funzioni amministrative), sia orizzontale (per i privati cittadini, ai quali è direttamente applicabile), la Direttiva Comunitaria  ha efficacia solo verticale (soltanto per lo Stato e i titolari di funzioni amministrative). Diritti ed obblighi per i privati cittadini possono nascere solo dalle disposizioni nazionali che attuano la Direttiva.
 
 Ciononostante, in alcuni casi, la Corte di giustizia riconosce alla Direttiva un’efficacia diretta al fine di tutelare i diritti dei singoli. La Corte ha quindi stabilito nella propria giurisprudenza che una direttiva ha efficacia diretta quando le sue disposizioni sono incondizionate e sufficientemente chiare e precise (sentenza Corte di Giustizia del 4 dicembre 1974, Van Duyn)- Direttiva self-executing.

  Tuttavia, questa efficacia diretta può avere carattere solo verticale ed essere applicabile soltanto se gli Stati membri non hanno recepito la direttiva entro i termini previsti
-sentenza Corte Giustizia del 5 aprile 1979;
-Trib. Napoli 31/10/2012 n. 27186- “Con riguardo alle direttive c.d. self executing - che prevedono obblighi di contenuto sufficientemente chiaro e preciso - sussiste una efficacia diretta soltanto in senso verticale, ma non in senso orizzontale, nel senso che la direttiva può essere fatta valere dal privato soltanto nei confronti dello Stato inadempiente e non anche nei rapporti tra privati”;
-Cassazione civile sez. I, 09/11/2006, n.23937-“Le disposizioni di una direttiva comunitaria non attuata hanno efficacia diretta nell'ordinamento dei singoli stati membri - sempre che siano incondizionate e sufficientemente precise e lo Stato destinatario sia inadempiente per l'inutile decorso del termine accordato per dare attuazione alla direttiva - limitatamente ai rapporti tra le autorità dello Stato inadempiente ed i soggetti privati (cosiddetta efficacia verticale), e non anche nei rapporti interprivati (cosiddetta efficacia orizzontale).
-Infatti, esclusivamente in tal senso si è pronunciata - sin dalla sentenza 26 febbraio 1986 nella causa n. 152/84 (Marshall/Southampton and South-West Hampshire Area Health Authotity) - la giurisprudenza della Corte di giustizia europea (vincolante per i giudici nazionali), la quale non ha affatto superato il principio che le direttive obbligano esclusivamente gli Stati alla loro attuazione mediante strumenti normativi interni (talché l'applicazione delle loro disposizioni ai singoli è soltanto l'effetto indiretto delle disposizioni interne che le recepiscono), ma ha, più limitatamente, stabilito che lo Stato non può opporre ai singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi impostigli dalla direttiva, per cui esso risponde, nei loro confronti, dei danni derivanti da tale inadempimento)”-).

  Dunque, in caso di mancata attuazione (o di cattiva attuazione) della Direttiva entro il termine fissato, la Direttiva inattuata, che sia sufficientemente precisa e incondizionata, può essere azionata verso lo Stato o le imprese controllate, per ottenere il risarcimento dei danni (per es.: CGUE Grande Sezione 24/1/2012 C-282/10; Corte CGUE Grande Sezione 10/10/2017 n. 413- “Le Direttive con effetti diretti, non recepite o mal attuate, sono opponibili ad enti di diritto privato cui lo Stato affidi compiti di interesse pubblico”).

  Inoltre, in caso di Direttiva self-executing, la norma interna contrastante viene disapplicata dal giudice nazionale, ma sempre nell’ambito di una efficacia verticale.
-In particolare: CGUE, 13 luglio 2000, C-456/98, parr. 16-17: “Nell'applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla Direttiva, il giudice nazionale deve interpretarlo quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della Direttiva per conseguire il risultato perseguito da quest'ultima e conformarsi pertanto all'art. 189, terzo comma, del Trattato CE (divenuto art. 249, terzo comma, CE).
Pertanto, quando è adito per una controversia rientrante nella sfera di applicazione della Direttiva e scaturita da fatti successivi alla scadenza del termine di trasposizione della Direttiva medesima, il giudice di rinvio, applicando le disposizioni del diritto nazionale ovvero una giurisprudenza interna consolidata, deve interpretarle in modo da consentirne un'applicazione conforme agli scopi della Direttiva”;
-Corte appello Perugia sez. lav., 23/09/2014, n.114: “Nell'ipotesi di contrasto fra una direttiva dell'Unione, sufficientemente dettagliata ed incondizionata, ed una norma nazionale, alla prima si riconosce, nell'ambito dei rapporti verticali (ossia fra cittadino e Stato o comunque soggetto pubblico) una efficacia diretta, alla quale - dall'altro lato della medaglia - si accompagna la disapplicazione della norma interna”.

  Tuttavia, sempre secondo la citata Corte d’Appello di Perugia, tale obbligo di interpretazione conforme riguarda i soli casi in cui la norma interna sia suscettibile di una pluralità di interpretazioni (ed allora va prescelta l'interpretazione maggiormente conforme al diritto dell'Unione) ma non anche quelli in qui manchi la possibilità di scegliere fra più opzioni ermeneutiche; inoltre, l'obbligo in questione non può condurre ad un'interpretazione "contra legem".
-Così, per esempio, CGUE, 6 novembre 2018, cause riunite C 569/16 e C 570/16 “E’ vero che la questione sulla necessità di disapplicare una disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione si pone solo se non risulta possibile alcuna interpretazione conforme di tale disposizione (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2012, Dominguez, C 282/10, EU:C:2012:33, punto 23).
 Tuttavia, occorre altresì ricordare che tale principio di interpretazione conforme del diritto nazionale è soggetto ad alcuni limiti. Così, l’obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento al contenuto di una Direttiva nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme pertinenti del diritto nazionale trova un limite nei principi generali del diritto e non può servire a fondare un’interpretazione contra legem del diritto nazionale (sentenza del 24 gennaio 2012, Dominguez, C 282/10, EU:C:2012:33, punto 25 e giurisprudenza ivi richiamata)”.  


3) SENTENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

 Le sentenze della Corte di Giustizia hanno efficacia vincolante:
- Corte Giustizia UE Grande sezione 5/4/2016 n. 689: “L'art. 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che, dopo aver ricevuto la risposta della Corte di giustizia dell'Unione europea ad una questione vertente sull'interpretazione del diritto dell'Unione da essa sottopostale, o allorché la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha già fornito una risposta chiara alla suddetta questione, una sezione di un organo giurisdizionale di ultima istanza deve essa stessa fare tutto il necessario affinché sia applicata tale interpretazione del diritto dell'Unione”;
- Consiglio di Stato sez. III, 16/6/2015 n. 3027: “L'unica chiave interpretativa della normativa di diritto interno, anche con riferimento a profili di legittimità costituzionale delle norme nazionali, ruota attorno alla prevalenza del diritto comunitario sulla norma nazionale e sul fine precipuo di garantire l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione di recupero per realizzare la certezza delle norme comunitarie che permettono una interpretazione conforme in tutti gli Stati membri; inoltre, in ossequio al principio di supremazia del diritto comunitario, riconosciuto da tutti gli Stati membri, con perdita a favore delle istituzioni comunitarie della propria sovranità legislativa, le sentenze della Corte di giustizia hanno effetti vincolanti per i giudici nazionali chiamati a pronunziarsi sulle singole fattispecie recando norme integrative dell'ordinamento comunitario”.

 Conviene ricordare che l’obbligo di interpretazione conforme è un corollario del principio di leale cooperazione e, in particolare, dell’obbligo degli stati membri di “adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione” (art. 4 par. 3 Trattato UE).
 Destinatari di quest’obbligo sono “tutti gli organi degli stati membri ivi compresi, nell’ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che nell’applicare il diritto nazionale, e in particolare la legge nazionale espressamente adottata per l’attuazione della direttiva [..], il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato” (Corte di giustizia UE 10.4.1984, causa 14/83, Von Colson e Kamann e molte altre conformi). Resta fermo che l'obbligo di interpretazione conforme non può spingersi al punto di imporre un'interpretazione contra legem (cfr. Corte giustizia 24.1.2012 in causa C-282/10, Dominguez).
 La natura vincolante dell’interpretazione del diritto comunitario adottata dalla Corte di giustizia è riconosciuta anche dalla Cassazione (vedi tra molte Cass. 3.3.2017 n. 5381; Cass. 8.2.2016 n. 2468; Cass. 11.12.2012 n. 22577), secondo cui tale interpretazione “ha efficacia ultra partes, sicché alle sentenze dalla stessa rese, sia pregiudiziali che emesse in sede di verifica della validità di una disposizione, va attribuito il valore di ulteriore fonte del diritto comunitario, non nel senso che esse creino ex novo norme comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i limiti di applicazione, con efficacia erga omnes nell'ambito della Comunità”.


Si osserva, inoltre, che le sentenze della CGUE, sia pregiudiziali, sia emesse in sede di verifica della validità delle disposizioni, hanno effetto retroattivo.

    In tal senso la giurisprudenza:
-Cass., 8 febbraio 2016, n.2468: “La Corte di giustizia della UE è l’unica autorità giudiziaria deputata all’interpretazione delle norme comunitarie, la quale ha carattere vincolante per il giudice nazionale, che può e deve applicarla anche ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza interpretativa. Ne consegue che a tali sentenze, sia pregiudiziali e sia emesse in sede di verifica della validità di una disposizione, va attribuito effetto retroattivo, salvo il limite dei rapporti ormai esauriti, e “ultra partes”, di ulteriore fonte del diritto della UE, non nel senso che esse creino “ex novo” norme comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i limiti di applicazione, con efficacia “erga omnes” nell’ambito dell’Unione”; nello stesso senso cfr. Cass., Cass. 17994/15; Cass. 1917/12; Cass. 4466/05; Cass. 857/95;
-Cass. civ. sez. trib. 11/12/2012 n. 22577: “Le sentenze della Corte di giustizia ex art. 267 TFUE chiariscono e precisano il significato e la portata di una norma di diritto Ue sin dalla sua entrata in vigore con la conseguenza che la norma così interpretata, purché dotata di efficacia diretta, dovrà essere applicata dal giudice nazionale anche a rapporti giuridici sorti in precedenza, salvo la stessa Corte di giustizia decida eccezionalmente di limitare "ex nunc" gli effetti della propria decisione, con la finalità di fare salvi, e dunque, di non rimettere in discussione i rapporti giuridici costituiti in buona fede, nonché di salvaguardare il principio della certezza del diritto”.
 
Il limite all’efficacia delle sentenze della CGUE è, dunque, quello dei c.d. rapporti esauriti.
 Per tali si intendono quelle situazioni irretrattabili, così come individuato dalla Cassazione, sia con riferimento alle sentenze della CGUE, sia con riferimento a quelle della Corte Costituzionale:
-Cass. civ. sez. trib., 26/7/2019 n. 20342: “Nel caso di specie, non si è verificata l'espunzione di una norma impositiva dall'ordinamento, ma si è in presenza di una sentenza che, con effetto retroattivo analogo a quello di una sentenza di illegittimità costituzionale, ha dichiarato in contrasto con una direttiva comunitaria self executing una norma nazionale di agevolazione fiscale ampliandone la portata soggettiva; l'efficacia retroattiva della sentenza della Corte di Giustizia incontra, quindi, il limite della intangibilità dei cd. rapporti esauriti, ipotizzabile allorché una qualsiasi situazione o rapporto giuridico diviene irretrattabile in presenza di determinati eventi, quali lo spirare di termini di prescrizione o decadenza, l'intervento di una sentenza passata in giudicato, o altri motivi previsti dalla legge, trattandosi di istituti posti a tutela del fondamentale principio, di preminente interesse costituzionale, della certezza del diritto e delle situazioni giuridiche”;
-Cass. civ. sez. lav.,  7/7/2020 n. 14085: “Le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità”.

Né può invocarsi il principio della certezza del diritto e la tutela dell’affidamento, sanciti dai Trattati comunitari per sostenere che una interpretazione con efficacia retroattiva della sentenza della CGUE lederebbe la certezza del diritto e il legittimo affidamento di un soggetto di fronte ad una interpretazione costante e decennale della norma nazionale
 Infatti, il potere di limitare nel tempo l’efficacia delle sue decisioni compete alla Corte di Giustizia stessa, alla quale compete, dunque, la valutazione e il bilanciamento degli interessi in gioco.
Come detto dalla citata Cass. 22577/2012: “salvo la stessa Corte di giustizia decida eccezionalmente di limitare "ex nunc" gli effetti della propria decisione, con la finalità di fare salvi, e dunque, di non rimettere in discussione i rapporti giuridici costituiti in buona fede, nonché di salvaguardare il principio della certezza del diritto”.
Nella giurisprudenza della Corte di giustizia la limitazione degli effetti temporali di un’interpretazione: 1) ha carattere dichiaratamente eccezionale (da ultimo Corte di giustizia UE 12.2.2000, causa C-372/98, punto 42); 2) necessita che siano soddisfatti due criteri essenziali, e cioè la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (Corte di giustizia UE 23.5.2000, causa C-104/98, Buchner e a., punto 39; 28.9.1994, causa C-57/93, Vroege, punto 21); 3) soprattutto, può essere ammessa solo nella sentenza stessa che statuisce sull’interpretazione richiesta (Corte di Giustizia UE 28.9.1994, causa C-57/93, Vroege, punto 31; 16.7.1992, causa C-163/90, Legros e a., punto 30; 2.2.1988, causa 24/86, Blaizot e a., punto 27-28).
E la Corte di Giustizia per esempio può valutare come prevalente il principio di effettività della tutela giurisdizionale del consumatore, art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, rispetto a quello dell’affidamento del professionista relativo a precedenti interpretazioni della norma nazionale.


4) Contrasto di una legge nazionale con una norma dell’Unione

In base all’assetto disegnato dalla sentenza Granital (Corte Costituzionale n. 170/1984, che recepisce i principi di cui alla decisione della CGUE Simmenthal, 9/3/1978 causa C-106/77) a fronte di un’antinomia tra norma sovranazionale ad effetto diretto e norma interna, il giudice comune avrebbe dovuto dare prevalenza al precetto europeo, con conseguente disapplicazione (rectius: non applicazione, come poco dopo specificherà il Giudice delle leggi nella sent. 168 del 1991) del diritto interno con esso contrastante.
Tale meccanismo, che è andato affinandosi nel successivo prosieguo giurisprudenziale, ha sancito una triplice riserva di controllo alla Corte costituzionale: nei casi
(a) di contrasto della legge interna con una norma europea non self-executing;
(b) di controversie in via principale tra Stato e Regioni
(c) di attivazione dei controlimiti da opporre all’ingresso del diritto comunitario

Questo assetto è stato progressivamente alterato dalla successiva evoluzione ordinamentale e giurisprudenziale.
  La creativa giurisprudenza della Corte di giustizia, recepita dalla stessa Corte costituzionale, allarga il novero degli atti capaci di produrre norme ad effetto diretto: trattati, direttive, decisioni quadro e, persino, le stesse sentenze dei giudici della Corte UE, cui le Corti riconoscono, attraverso un processo di astrazione generalizzatrice del principio di diritto ivi enunciato, effetti che superano il disposto del singolo caso, assurgendo al rango di fonte del diritto
 Secondo alcuni, l’eccessivo ricorso al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia e alla disapplicazione delle norme interne contrastanti con quelle comunitarie hanno consentito ai giudici comuni di muoversi quasi come agenti decentrati della Corte di Giustizia.

    Ecco che, allora, la Corte Costituzionale è addivenuta ad un ripensamento di questo sistema e, con la sentenza n. 269 del 2017 inaugura un nuovo orientamento, costituente eccezione al meccanismo Granital.
  Con un obiter dictum la sentenza n. 269/2017 afferma che il suddetto contrasto può essere sottoposto alla Corte costituzionale perché verifichi l’eventuale violazione dell’art. 11 e dell’art. 117, comma 1 della Costituzione.
  Il Giudice delle leggi ha quindi imposto al giudice nazionale di sollevare in via prioritaria una questione di legittimità costituzionale, laddove una legge sia oggetto di dubbi di legittimità in relazione non solo ai diritti protetti dalla Costituzione italiana, bensì anche a quelli garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali.
  Con questo passaggio dalla priorità della pregiudiziale comunitaria a quella costituzionale hanno dunque iniziato a vacillare i principi elaborati dalla sentenza Simmenthal (Corte Giustizia 9/3/1978 causa C-106/77: il giudice nazionale, incaricato di applicare, nell'ambito della propria competenza, le disposizioni di diritto comunitario , ha l'obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale), sicché è del tutto evidente che ci si trova dinanzi ad una nuova fase di assestamento dei rapporti del giudice nazionale con le due Corti.
  Invero, sembra che sia venuta meno la certezza che assicurava il coinvolgimento della Corte di giustizia sull’impostazione e interpretazione della questione di diritto dell’Unione prima dell’intervento della Corte costituzionale.
  La sentenza n. 269 del 2017, dunque, agisce sul potere di disapplicazione dei giudici, relegandolo «al termine del giudizio incidentale di legittimità costituzionale», ove «la disposizione legislativa nazionale in questione che abbia superato il vaglio di costituzionalità» sia, «per altri profili, contraria al diritto dell’Unione».
  Incide, a livello esterno, sull’ordine delle pregiudizialità, arrestando, quanto meno indirettamente, il processo di attrazione dei diritti fondamentali nell’orbita interpretativa della Corte di giustizia. I giudici di Lussemburgo, pertanto, sono chiamati in causa dal giudice comune solo ove, all’esito del giudizio di costituzionalità, la norma interna non sia stata eliminata dall’ordinamento con effetti erga omnes. 
  Peraltro, come dimostra la prassi successiva alla sent. n. 269 del 2017, alla limitazione del ruolo del giudice comune corrisponde una maggiore abitudine della Corte Costituzionale nel servirsi del rinvio pregiudiziale, facendosi interlocutore privilegiato della Corte di giustizia.

Si potrebbe dire che la compresenza di molteplici strumenti di tutela realizza una migliore protezione dei diritti fondamentali.
  Essa, tuttavia, accresce al contempo le probabilità di orientamenti discordanti che riflettono il difficile equilibrio tra diversi sistemi giuridici e il differente bilanciamento dei diritti in gioco, come dimostrato dalla nota sentenza Taricco (Corte UE 8/9/2015 C-105/14: “Una normativa nazionale in materia di prescrizione del reato come quella stabilita dal combinato disposto dell’articolo 160, ultimo comma, del codice penale, come modificato dalla legge 5 dicembre 2005, n. 251, e dell’articolo 161 di tale codice – normativa che prevedeva, all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale, che l’atto interruttivo verificatosi nell’ambito di procedimenti penali riguardanti frodi gravi in materia di imposta sul valore aggiunto comportasse il prolungamento del termine di prescrizione di solo un quarto della sua durata iniziale – è idonea a pregiudicare gli obblighi imposti agli Stati membri dall’articolo 325, paragrafi 1 e 2, TFUE nell’ipotesi in cui detta normativa nazionale impedisca di infliggere sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di casi di frode grave che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, o in cui preveda, per i casi di frode che ledono gli interessi finanziari dello Stato membro interessato, termini di prescrizione più lunghi di quelli previsti per i casi di frode che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, circostanze che spetta al giudice nazionale verificare. Il giudice nazionale è tenuto a dare piena efficacia all’articolo 325, paragrafi 1 e 2, TFUE disapplicando, all’occorrenza, le disposizioni nazionali che abbiano per effetto di impedire allo Stato membro interessato di rispettare gli obblighi impostigli dall’articolo 325, paragrafi 1 e 2, TFUE)

    Ecco che, dunque, quella sorta di processo di colonizzazione sovranazionale posto in essere via via dalla Corte di Giustizia viene frenato:
- da un lato, dalla logica difensiva dei controlimiti, cioè l’opponibilità dei controlimiti alla penetrazione nel nostro ordinamento della c.d. regola Taricco;
 es. Corte Costituzionale n. 24/2017: l’ordinanza n. 24, depositata il 26 gennaio 2017, assume come fatto scontato che il diritto eurounitario prevalga su quello nazionale in virtù dell’articolo 11 della Costituzione. Ribadisce tuttavia che questa primazia non è illimitata poiché non opera nei casi in cui le norme UE si pongano in contrasto con  i principi supremi dell’ordine costituzionale nazionale e i diritti inalienabili della persona. Quando si verifica un’eventualità del genere, l’unica strada da percorrere è la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge nazionale che ha autorizzato la ratifica del Trattato che contiene la norma confliggente;
  tuttavia i controlimiti dovrebbero essere evocabili solo in una situazione eccezionale di tensione per i valori fondamentali dell’ordine interno;
- dall’altro da una strategia più cooperativa, quale quella delineata dalla sentenza n. 269/2017 della Corte Costituzionale su descritta.

    E che cosa accade dopo la sentenza n. 269/2017 della Corte Costituzionale?
    Due sentenze della Cassazione (30/5/2018 n. 13678 e 10/1/2019 n. 451) suggeriscono una soluzione nuova e interessante, che potrebbe essere ulteriormente sviluppata lasciando al giudice nazionale, che è a conoscenza dei fatti di causa, la scelta se rivolgersi alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia, senza sentirsi vincolato a rivolgersi necessariamente prima all’una o all’altra.
Infatti, la varietà di situazioni che si possono presentare dinanzi al giudice nazionale rende assai problematico sistematizzare in modo rigido e definitivo i suoi rapporti con le due Corti supreme.
  Nell’ambito di quella che sembra una vera e propria partita a scacchi, fatta di mosse e contromosse, la Cassazione ha delineato quindi una nuova soluzione, che si colloca a metà strada tra quella tradizionale, fedele alla giurisprudenza Simmenthal, e quella indicata dalla sentenza 269/2017, e che necessita di alcuni correttivi per circoscrivere l’eccessiva discrezionalità e il margine di apprezzamento del giudice nazionale.
In effetti, vi sono casi in cui il dialogo diretto con la Corte di giustizia risulta essere lo
strumento più efficace per accertare la compatibilità del diritto interno con le disposizioni dell’Unione ed i principi posti a tutela dei diritti fondamentali stante la chiara prevalenza degli aspetti concernenti il rispetto del diritto dell’Unione sui profili nazionali. Viceversa, è preferibile che il giudice nazionale si rivolga alla Corte costituzionale nelle ipotesi di prevalenza delle norme costituzionali a tutela dei diritti
fondamentali, oltre che evidentemente nelle questioni puramente interne
    E con la sentenza n. 20/2019 del 21/2/2019 la Corte Costituzionale afferma che la cognizione della stessa entra in gioco tutte le volte in cui vi sia un diritto fondamentale a doppia tutela, garantito dalla Costituzione e dalla Carta dei Diritti o da altra disposizione dell’UE.
  Viene aggiornato il “breviario” del giudice comune nella sua opera di risoluzione delle antinomie tra normativa europea e disciplina interna.
Egli, infatti, dovrà rivolgersi alla Corte costituzionale qualora il precetto interno contrasti con una norma europea
(a) non direttamente efficace o
(b) self-executing ma relativa a diritti fondamentali «a doppia tutela»;
(c) in estrema ipotesi qualora la legge di esecuzione dei trattatati consenta l’ingresso di una normativa sovranazionale lesiva dei controlimiti, e cioè dei principi fondamentali che conferiscono identità all’ordinamento costituzionale. 

Sicuramente, in ogni caso, è sempre più necessario attivare un rapporto costruttivo e dialogico tra le due Corti, Costituzione e di Giustizia.



5) CONCLUSIONI

L’Unione europea è un’Unione di diritto.
Nonostante la caratterizzazione spiccatamente economica, l’Unione non sarebbe quella che è oggi se non si fossero affermati il principio del primato e dell’effetto diretto e l’esistenza di un ordinamento di nuovo genere i cui soggetti non sono solo gli Stati membri ma anche i cittadini.
  Lo scopo essenziale dell’Unione Europea è la tutela dei diritti.
  E protagonisti dell’attuazione di questo scopo sono i giudici, la cui funzione risulta sempre più rafforzata nelle sentenze della Corte di Giustizia:
- Corte UE, Grande Sezione del 14 maggio 2019 (causa C – 55/18) in tema di orario di lavoro su rinvio pregiudiziale dell’Audencia Nacional, la Corte centrale spagnola: “nell’applicare il diritto interno, i giudici nazionali chiamati a interpretarlo sono tenuti a prendere in considerazione l’insieme delle norme di tale diritto e ad applicare i criteri ermeneutici riconosciuti dallo stesso al fine di interpretarlo, per quanto più possibile, alla luce della lettera e dello scopo del diritto dell’Unione” –

A precisare questo impegno interviene, recentemente, la sentenza della Corte UE Poplawsky II (causa C-573/17, Grande Sezione, 24/6/2019), secondo la quale l’interpretazione conforme si pone come una estrinsecazione della primazia del diritto comunitario e della leale collaborazione ai sensi dell’art. 4.3 TUE ed è diretta ad assicurare il continuo adeguamento del diritto interno al contenuto e agli obiettivi dell’ordinamento comunitario.
E’ centrale il ruolo dell’interpretazione conforme quale strumento di soluzione delle antinomie.
Afferma la Corte in Poplawsky II che, al fine di garantire l’effettività dell’insieme delle disposizioni del diritto dell’Unione, il principio del primato impone, in particolare, ai giudici nazionali di interpretare, per quanto possibile, il loro diritto interno in modo conforme al diritto dell’Unione e di riconoscere ai singoli la possibilità di ottenere un risarcimento qualora i loro diritti siano lesi da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro.
  Ed è sempre in base al principio del primato che, ove non possa procedere a un’interpretazione della normativa nazionale conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le disposizioni di tale diritto ha l’obbligo di garantire la piena efficacia delle medesime, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale.
Il principio del primato del diritto dell’Unione d’altro canto, osserva la Corte, non può condurre a rimettere in discussione la distinzione essenziale tra le disposizioni del diritto dell’Unione dotate di effetto diretto e quelle che ne sono prive, né, pertanto, a instaurare un regime unico di applicazione di tutte le disposizioni del diritto dell’Unione da parte dei giudici nazionali: una disposizione del diritto dell’Unione che sia priva di effetto diretto non può essere fatta valere, in quanto tale, nell’ambito di una controversia rientrante nel diritto dell’Unione, al fine di escludere l’applicazione di una disposizione di diritto nazionale ad essa contraria.

    Si osserva, allora, che tutta la difficile vicenda sulla doppia pregiudizialità può trovare un’utile mezzo di composizione nella centralità della interpretazione conforme come strumento di sutura, centralità che ha trovato nella sentenza Poplasky II della Corte di giustizia il proprio crisma.
  Ovviamente tutto ciò si risolve in una rinnovata responsabilità per il giudice che non può facilmente esimersi da impegni interpretativi cogenti, rinviando all’una o all’altra Corte, ma conserva e rafforza il proprio ruolo centrale come organo di base dello spazio giudiziario europeo.
L’interpretazione adeguatrice, non solo al diritto costituzionale ma anche al diritto dell’Unione si configura come lo straordinario punto di sutura, quello che consente davvero di rendere meno “drammatica” ogni querelle in tema di rapporti fra ordinamenti e che è in grado di ridurre, in modo “indolore”, il sistema ad unità: i diversi orizzonti ordinamentali che tendono a convergere affiancandosi senza confliggere né sovrapporsi nell’immanenza del principio secondo cui più tutele garantiscono una maggior tutela dei diritti fondamentali.