Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 26/06/2020

Cooperazione tra comuni per la realizzazione di servizi sociali e società in house– Corte di giustizia UE – C-328/19

La Corte di giustizia europea, Sez. IV, con la sentenza del 18 giugno 2020 n. C-328/19, a distanza di poco più di un mese dall’ultima pronuncia sul tema, interviene di nuovo sulla questione relativa ai rapporti di collaborazione tra enti locali.

La vicenda muove dalla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Corte amministrativa suprema della Finlandia riguardante la possibilità che alcuni enti locali possano convenzionarsi per la gestione dei servizi di trasporto, ivi compresi quelli a favore di disabili, servizi sociali e sanitari, impiegando all’uopo una società in house.

In altri termini, la Corte europea di giustizia è stata chiamata a verificare se le direttive in materia di appalti debbano applicarsi agli accordi di cooperazione tra comuni (riconducibili alle convenzioni o alle unioni dei comuni dell’ordinamento italiano) i quali, al fine di realizzare i loro fini istituzionali, possono finanche fare ricorso ad una società in house.

Nel caso di specie, l’accordo tra gli enti locali prevede che il dispositivo dei trasporti, dei servizi sociali e sanitari costituisce un insieme coerente, sviluppato congiuntamente dal comune responsabile e dai comuni aderenti all’accordo stesso. Il comune responsabile valuta e definisce le esigenze dei residenti in materia di servizi sociali e sanitari, decide l’ampiezza e il livello di qualità di tali servizi offerti ai residenti, assicura che essi dispongano dei servizi necessari e decide altresì il modo in cui tali servizi sono forniti. Esso è, inoltre, responsabile della disponibilità, dell’accessibilità e della qualità dei servizi sociali e sanitari, nonché del loro controllo e monitoraggio.

La Corte ha evidenziato che:

-) un appalto pubblico è solo quello concluso a titolo oneroso;

-) l’onerosità implica che l’amministrazione aggiudicatrice dell’appalto pubblico riceva, per effetto dell’appalto stesso, a fronte di un corrispettivo, una prestazione che deve implicare un interesse economico diretto per l’amministrazione aggiudicatrice medesima;

-) il carattere sinallagmatico del contratto rappresenta quindi una caratteristica essenziale di un appalto pubblico;

-) il fatto stesso che un’autorità pubblica sia spogliata di un potere precedentemente attribuitole elimina, di per sé, qualsiasi interesse economico nell’esecuzione dei compiti corrispondenti a tale potere;

-) é atto di organizzazione interna un trasferimento di competenze tra autorità pubbliche nell’ambito del quale l’autorità pubblica titolare di una determinata competenza disponga del potere di organizzare l’esecuzione dei compiti ricompresi nella competenza medesima e di stabilire il quadro normativo relativo a tali compiti e, infine, che essa disponga dell’autonomia finanziaria che le consenta di garantirne il finanziamento;

-) un trasferimento di competenze postula, quindi, che l’autorità pubblica di nuova competenza eserciti tale competenza in maniera autonoma e sotto la propria responsabilità;

-) l’autonomia di azione dell’autorità pubblica titolare di una competenza non significa, tuttavia, che il nuovo organismo competente debba essere libero da qualunque influenza da parte di qualsivoglia altro ente pubblico;

-) un organismo che trasferisce una competenza può conservare taluni diritti di controllo sui compiti collegati a tale servizio pubblico.

Alla luce di quanto sopra espresso, la Corte europea di giustizia ha ritenuto di escludere che un accordo di cooperazione tra enti locali configuri un contratto di appalto.

A ciò si aggiunga che la Corte, in presenza di un accordo di collaborazione nell’ambito del quale i comuni aderenti individuano un comune responsabile, ha statuito che “spetta al beneficiario del trasferimento di competenze, vale a dire al comune responsabile, far fronte alle esigenze degli altri comuni aderenti all’accordo di cooperazione in materia di servizi sanitari fornendo quindi i servizi sanitari e sociali oggetto della causa principale in tutta la zona oggetto dell’accordo stesso, ove ogni comune resta tuttavia debitore del costo effettivo dei servizi utilizzati dalla propria popolazione e dai residenti di cui è responsabile.”

L’autorità responsabile, nell’ambito dell’attribuzione di un servizio, deve considerarsi quale amministrazione aggiudicatrice per il compito medesimo e ciò per tutti i territori dei comuni aderenti all’accordo istitutivo del trasferimento di competenze.

Da ciò consegue la piena legittimità dell’ente responsabile dell’accordo di costituire una società in house, senza con ciò violare il principio di concorrenza, per la gestione dei servizi oggetto della convenzione tra comuni. In particolare, la Corte europea ha sottolineato che la detta società può considerarsi in house anche se gli altri comuni non detengono quote del capitale della stessa, atteso che “il criterio della detenzione di una quota del capitale non può, infatti, costituire l’unico mezzo per conseguire tale obiettivo, considerato che un controllo analogo a quello esercitato da un’amministrazione aggiudicatrice sui propri servizi può manifestarsi in un modo diverso dai criteri fondati su rapporti di capitale.”

In ultima analisi, i giudici di Lussemburgo hanno riconosciuto ampia autonomia organizzativa agli enti locali che possono ricorrere ai modelli societari per conseguire le loro finalità istituzionali, senza per questo contravvenire al principio di concorrenza.